19日下午，在中國財(cái)政學(xué)會(huì)和中國財(cái)政科學(xué)研究院聯(lián)合舉辦的“優(yōu)化財(cái)政支出存量結(jié)構(gòu)，促進(jìn)供給側(cè)改革”專題研討會(huì)上，與會(huì)專家指出，當(dāng)前財(cái)政增量空間縮小，財(cái)政收支矛盾加劇，財(cái)政支出固化問題凸顯。依靠赤字和發(fā)債的方式難以長遠(yuǎn)支撐減稅降費(fèi)，當(dāng)前財(cái)政支出只增不減的固化格局亟待打破。

中國財(cái)政科學(xué)研究院院長、中國財(cái)政學(xué)會(huì)副會(huì)長兼秘書長劉尚希在研討會(huì)上指出，今年的財(cái)政政策如何才能更加積極有效？收入方面，進(jìn)一步減稅降費(fèi)，這是降成本的主要內(nèi)容。支出方面，要提高支出績效，把錢花好。

他指出，近年來，國家財(cái)政支出壓力進(jìn)一步加大，出現(xiàn)了擴(kuò)大赤字以支撐財(cái)政支出的提議，但這一做法是不可持續(xù)的。擴(kuò)大財(cái)政赤字就是直接增加財(cái)政的債務(wù)規(guī)模，雖然短期可以緩解燃眉之急，但是擴(kuò)大赤字直接加劇了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此，解決當(dāng)前財(cái)政收支矛盾，擴(kuò)大財(cái)政空間，必須從破解財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化入手。

財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化就是所有支出項(xiàng)目資金上只增不減，資金分配結(jié)構(gòu)固化、僵化，缺少統(tǒng)籌空間和彈性的一種狀態(tài)。

財(cái)科院發(fā)布的“財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化　加大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”課題組報(bào)告指出，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化，表現(xiàn)在多個(gè)維度、多個(gè)層次。從橫向空間維度看，支出的規(guī)模、分配渠道、使用方向等存在不同層次固化?？傮w上，存在基本支出被“人”綁架，項(xiàng)目支出被“事”綁架的問題，其背后都是利益的固化：機(jī)構(gòu)設(shè)置只增不減，各部門都強(qiáng)調(diào)自身的重要性，導(dǎo)致部門人員膨脹，而我國部門預(yù)算中部門數(shù)量與規(guī)模難以調(diào)減，新增職能又不得不保，導(dǎo)致基本支出剛性增長，項(xiàng)目支出只增不減。

報(bào)告稱，按功能分類的重點(diǎn)支出、部門及項(xiàng)目層面上，亦存在結(jié)構(gòu)固化、僵化的情況，與此密切相關(guān)的是財(cái)政資金分配渠道固化的問題。廣泛存在的部門“二次分配權(quán)”、轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目資金的條條分配以及相對(duì)落后的財(cái)政支出方式，是導(dǎo)致支出結(jié)構(gòu)固化的重要原因。從縱向動(dòng)態(tài)來看，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化也呈強(qiáng)化態(tài)勢。

從財(cái)政體制角度來看，支出結(jié)構(gòu)差異也反映了支出結(jié)構(gòu)固化的問題，固化支出格局下，地方的支出占比已經(jīng)越來越高，央、地收入各占一半，而支出地方已經(jīng)占到85%，其中有35%由中央通過轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)移地方，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模已經(jīng)超過了5萬億元，特別是專項(xiàng)支付通過部門條條下達(dá)，改革過程中呈現(xiàn)財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移的格局，地方支出格局固化強(qiáng)度要強(qiáng)于中央，而且越到基層越困難，財(cái)政固化程度越嚴(yán)重。

課題組報(bào)告指出，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化體現(xiàn)為觀念固化和制度固化，原因主要有幾個(gè)方面：一是政府治理機(jī)制不健全。政府與市場、政府與社會(huì)治理不完善，政府職能邊界和合理支出缺乏決策機(jī)制，“越位”“缺位”問題依然突出，導(dǎo)致財(cái)政支出、社會(huì)福利水平超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段剛性增長；政府內(nèi)部治理機(jī)制不完善，部門利益藩籬難以破除，導(dǎo)致部門支出呈現(xiàn)個(gè)體理性、合成謬誤的情況。二是法定“掛鉤”和體制等因素是支出結(jié)構(gòu)固化的制度性原因，法定“掛鉤”或剛性“提標(biāo)”政策強(qiáng)化了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化，但總量調(diào)整與結(jié)構(gòu)優(yōu)化不同步，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大、專項(xiàng)過多、依部門條條分配資金加劇了支出結(jié)構(gòu)固化。三是零基預(yù)算理念及績效管理缺失是財(cái)政支出固化的技術(shù)原因。四是經(jīng)濟(jì)和財(cái)政高增長時(shí)期過高承諾形成支出結(jié)構(gòu)固化。

“打破財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化，是一個(gè)系統(tǒng)性問題，需要從優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)、深化體制改革、提升國家治理能力入手，從決策、制度、技術(shù)三個(gè)層面分別施策?！睂＜艺J(rèn)為，決策要解決政府治理問題，處理好政府與市場、社會(huì)的治理關(guān)系，敢于打破利益藩籬和社會(huì)福利剛性增長傾向，處理好政府間和政府部門間的治理關(guān)系，統(tǒng)一預(yù)算權(quán)，提升預(yù)算決策層次，完善決策機(jī)制；制度層面要?jiǎng)?chuàng)新預(yù)算制度安排和政策體系，完善政府職能，調(diào)整政府機(jī)構(gòu)，破除“掛鉤”機(jī)制、?？顚Ｓ玫染S持支出結(jié)構(gòu)固化的制度和政策束縛，加強(qiáng)資金統(tǒng)籌，同時(shí)要明晰專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的定位；技術(shù)層面則要改革預(yù)算方法，強(qiáng)化零基預(yù)算理念和績效管理，加快推進(jìn)支出分類改革，保障重點(diǎn)支出、壓縮一般支出，提升基層預(yù)算管理能力，防止固化問題延續(xù)或再生。