在基礎設施和公共服務領域推進政府和社會資本合作（以下簡稱PPP），對于轉變政府職能、激發(fā)市場活力、提升公共服務的質(zhì)量和效率具有重要意義。近年來，我國PPP快速推進，成效明顯,根據(jù)財政部的數(shù)據(jù)，截止到2016年11月30日，中國總計入庫PPP項目有10828個，入庫項目金額129598.67億元。如此大的項目體量，其對相關事業(yè)推動的積極作用是顯著的，但與此同時，由于受法律制度保障、管理經(jīng)驗、運行環(huán)境的諸多因素影響，飛速發(fā)展的PPP項目也存在一些亟待解決的突出問題，比如：合作項目范圍泛化；合作項目決策體系不健全，決策嚴謹性、科學性不足；社會資本尤其是民營資本參與和退出機制不完善等等。其中，從近兩年項目運行實踐中所反映出的PPP項目糾紛解決問題越來越突出。特別是由于對PPP協(xié)議法律性質(zhì)認識的不統(tǒng)一，隨之帶來的糾紛解決機制問題，成為困擾PPP項目有序、良性運行的很大障礙。如何構建一套公平、高效的糾紛解決機制，既關系到PPP項目能否有序運行，也關系投資者的切身利益，影響其參與PPP項目的積極性，甚至在一定程度上影響PPP模式的發(fā)展。對此，現(xiàn)行立法及實踐中均存在較為突出的問題，亟待完善。

一、現(xiàn)行PPP糾紛解決機制之困境

根據(jù)《政府采購法》《行政訴訟法》《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等法律法規(guī)的規(guī)定，PPP項目運行過程中發(fā)生爭議的，解決途徑有四：（1）雙方協(xié)商解決；（2）共同聘請專家或第三方調(diào)解解決；（3）民事訴訟；（4）行政復議或行政訴訟。至于通過仲裁解決，立法上雖未明確規(guī)定，實踐中卻在一定范圍存在，而且隨著PPP項目的不斷發(fā)展，仲裁作為一種糾紛解決方式有越來越受到重視的趨勢。但總而言之，正是由于上述多種糾紛解決機制的存在，同時并未構建起一套有效化解PPP糾紛的體系，反而引發(fā)諸多矛盾，導致PPP糾紛解決機制陷入困境。

首先，國家所鼓勵的協(xié)調(diào)、調(diào)解等非訴訟糾紛解決機制功能難以發(fā)揮。PPP糾紛往往涉及重大的利益關系和復雜的技術問題，協(xié)商解決通常因雙方巨大的利益沖突而失敗。共同聘請專家或第三方機構進行調(diào)解，因目前缺乏成熟的機制和良好的社會環(huán)境，同樣難以付諸實施。

其次，民事訴訟和行政訴訟的矛盾引發(fā)司法救濟的混亂。按照司法最終原則，法院應當是PPP糾紛解決的最終途徑。但是，PPP法律關系中由于一方是政府，且項目本身較多涉及公共利益，因而可能伴隨行政權力的行使。因此所引發(fā)的PPP糾紛到底應當適用民事訴訟還是行政訴訟，無論是理論上還是司法實踐中，均存在不同認識和做法，加之在訴訟司法實踐中由于多種原因還沒有通過成功判例樹立起應有的公信力，此種矛盾將進一步影響PPP糾紛司法救濟的權威性。