原標(biāo)題：俠客島：央視暗訪的一宗奇案

央視記者暗訪“河南平頂山魯山縣非法采砂”一事，再度將近年來屢禁不絕的非法挖砂問題帶入公眾視野。

記者走訪的系列遭遇讓人震驚：面對(duì)大規(guī)模的夜間非法采砂現(xiàn)象，當(dāng)?shù)貓?zhí)法人員視而不見，并以“平整河床”強(qiáng)行回應(yīng)；監(jiān)控拍攝到貨車運(yùn)砂，河務(wù)局值班記錄卻顯示空白；更有甚者，撥通舉報(bào)電話，等來的回復(fù)竟來自砂場老板本人。

事發(fā)后，平頂山市紀(jì)委監(jiān)委進(jìn)駐魯山縣，對(duì)8個(gè)標(biāo)段違法采砂問題從招投標(biāo)開始調(diào)查。截至目前，已對(duì)負(fù)有責(zé)任的5名縣級(jí)干部完善執(zhí)紀(jì)問責(zé)相關(guān)文書，對(duì)負(fù)有主體責(zé)任的河務(wù)、環(huán)保、林業(yè)和國土等多個(gè)部門的28名公職人員啟動(dòng)問責(zé)程序，留置1人，2人主動(dòng)到公安機(jī)關(guān)說明問題。

唏噓之余，不免使人想問：類似砂石盜采問題為何在基層一再出現(xiàn)？

砂石盜采

砂石盜采，來龍去脈若何？

首先，砂石是最基本的建筑材料。得益于近些年房地產(chǎn)市場的迅猛發(fā)展和各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的全面展開，砂石價(jià)格不斷上漲。且在相當(dāng)意義上，砂石開采屬勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，主要成本是用工成本，因而盡管市場中建筑材料的價(jià)格有升有降，砂石行當(dāng)利潤在總體上卻有穩(wěn)定保障。

不過，這一看似簡單的產(chǎn)業(yè)，真正要操作起來卻并不容易。具體而言，砂石從開采到運(yùn)輸、再到建筑工地，是一條極長的產(chǎn)業(yè)鏈，涉及到幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的配合。

僅是開采環(huán)節(jié)，即需要有國土部門的采礦權(quán)、環(huán)保部門的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、安監(jiān)部門的安全生產(chǎn)許可、市場監(jiān)督部門的行政許可。如果涉及到建設(shè)用地和農(nóng)用地，還要辦理其他相關(guān)手續(xù)。

而運(yùn)輸環(huán)節(jié)，則牽涉到城市管理和交通部門的、有關(guān)于大貨車的道路運(yùn)輸管理規(guī)定。此外，要真正進(jìn)入施工現(xiàn)場，還需要與相關(guān)的建設(shè)企業(yè)建立穩(wěn)定的合作關(guān)系。可以這么說，如果真正依法依規(guī)，一個(gè)合法的采石或采砂場是不容易辦起來的。

在某個(gè)地域范圍內(nèi)，真正符合相關(guān)部門規(guī)定的砂石場其實(shí)不多；而建筑方卻往往希望就地取材，以在最大程度上節(jié)省成本。由此，就市場供求關(guān)系而言，砂石市場的供不應(yīng)求就“自然而然”地成為了常見現(xiàn)象。

而此后出現(xiàn)的一個(gè)更為普遍的現(xiàn)象便是：哪個(gè)地方在搞大開發(fā)，附近就會(huì)同步出現(xiàn)非法盜采砂石。

在環(huán)保意識(shí)逐漸增強(qiáng)的今天，絕大多數(shù)地方政府和老百姓是不支持這一產(chǎn)業(yè)的存在的。

以島叔調(diào)研過的一個(gè)南方農(nóng)村采石場為例，該采石場地處村鎮(zhèn)公路一側(cè)，每次“放炮”都讓人膽顫心驚，人命事故亦有多起。更激起民憤的是，通村公路每每修好，不到兩年就被運(yùn)石貨車壓得體無完膚。直到近來的掃黑除惡專項(xiàng)斗爭，幕后老板被捕，事情才算了結(jié)。

灰色利益

單純的不法分子肆意妄為已不能概括頻頻勾連成“普遍”的“個(gè)案”。砂石盜采不斷，在本質(zhì)上更是“灰色利益”對(duì)“基層治理能力”的挑戰(zhàn)。

基層社會(huì)的小砂石場，如果只是單純的“個(gè)體戶”，如自己買一臺(tái)舊機(jī)器在河道上抽沙、用自己的小貨車運(yùn)輸、主要滿足當(dāng)?shù)乩习傩兆越ǚ?、修小道等，倒也可在一定程度上獲得理解。

但一旦地方上有較大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，一些嗅覺靈敏的利益群體就會(huì)想盡辦法擴(kuò)大規(guī)模，甚至通過多種辦法形成利益聯(lián)盟——基層灰色利益鏈條便由此成形。

一個(gè)“理想型”的大規(guī)模砂石盜采場，最好有如下幾種類型合伙人：

1、合法商人。這一部分人有管理經(jīng)驗(yàn)和市場渠道，是利潤的可靠保證；

2、地方團(tuán)伙。這一勢力本身就有動(dòng)力介入以便分得一杯羹，更重要的是，砂石盜采要排除各種干擾，少不得他們的“保護(hù)”；

3、村干部。欲從村集體或農(nóng)民手中獲取經(jīng)營權(quán)，且減少群眾上訪，少不得村干部的協(xié)調(diào)。

如此“若隱若現(xiàn)”的基層灰色利益鏈如何化“非法”于無形？真正的問題存在于兩點(diǎn)：

一是“灰色利益鏈”有延伸到執(zhí)法部門內(nèi)部的可能。絕大多數(shù)行政執(zhí)法隊(duì)伍都有大量的協(xié)管人員，一個(gè)有心機(jī)的利益團(tuán)伙要獲取“內(nèi)線”，某種程度上可謂易如反掌。

二是日常監(jiān)管易失效。盜采砂石的監(jiān)管牽涉多個(gè)部門，一旦內(nèi)部體制不順，日常監(jiān)管自然無力拆招。

比如說屬地管理?？陀^上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為屬地管理單位，在日常監(jiān)管上具有優(yōu)勢。但與此同時(shí)其又受制于基層社會(huì)的“熟人社會(huì)”性質(zhì)，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)的缺失。

島叔調(diào)研時(shí)就遇過這樣一個(gè)案例：某鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部半夜接到舉報(bào)，連夜趕到盜采現(xiàn)場，把盜采者抓了個(gè)正著，然而盜采者人多勢眾，竟然對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部理都不理，直接開著大貨車揚(yáng)長而去，只留一臉無奈和愕然的干部在現(xiàn)場。

再說部門執(zhí)法，砂石盜采涉及到國土、安監(jiān)、農(nóng)業(yè)、水務(wù)、交管等多部門執(zhí)法，尤其需要公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法保障。但現(xiàn)實(shí)是，絕大多數(shù)地方的部門執(zhí)法有分裂態(tài)勢，聯(lián)合執(zhí)法往往反應(yīng)遲鈍，而單部門執(zhí)法力度又幾乎無效。監(jiān)管效力低下，也就見怪不怪。

解決之道

在如是的“灰色空間”里，事情的吊詭處往往在于：越是遵紀(jì)守法或只敢稍做越軌行為的人，越不懂其中奧妙；而違法越多、和執(zhí)法部門打交道越多，就越是清楚基層行政的軟肋所在。

換言之，基層行政力量的增加，并不必然帶來違法行為的減少；恰恰相反，基層監(jiān)管力量投入的越多，違法活動(dòng)就可能越是猖獗，而違法活動(dòng)的猖獗，又反過來迫使基層政府增加監(jiān)管力量。由此，基層行政陷入了“內(nèi)卷化”的惡性循環(huán)之中。

島叔此番調(diào)查魯山縣的相關(guān)報(bào)道線索，發(fā)現(xiàn)魯山縣砂石盜采治理的相關(guān)部門、河務(wù)管理局等在過去兩年是做了一些工作的，如組織了多次聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)，加強(qiáng)日常監(jiān)管，安裝攝像頭……只是，只要基層行政縫隙仍然存在，這些做法便只能起一時(shí)作用，并無可能治本。

簡單說來，砂石盜采一旦建立起龐大的灰色利益鏈，就已經(jīng)演變成了一個(gè)綜合性的社會(huì)治理問題，單個(gè)部門的專業(yè)性監(jiān)管并不能湊效。要想解決，根本上還是要從理順基層治理機(jī)制入手，有針對(duì)性地清理灰色利益的滋生土壤。

這方面，島叔曾經(jīng)實(shí)地調(diào)研的北京市某區(qū)經(jīng)驗(yàn)就很值得借鑒。該區(qū)區(qū)委、區(qū)政府總結(jié)過去多年砂石盜采的治理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，構(gòu)建了一套行之有效的治理機(jī)制：

一是建立問題清單。相關(guān)部門做了大量調(diào)查取證工作，建立了全區(qū)所有砂石盜采點(diǎn)的臺(tái)賬。

二是建立權(quán)責(zé)清單。所謂“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”，即賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法召集權(quán)，一旦發(fā)現(xiàn)問題，有權(quán)按照權(quán)責(zé)清單召集相關(guān)執(zhí)法部門聯(lián)合執(zhí)法。

三是建立執(zhí)法效果清單。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一旦確定聯(lián)合執(zhí)法，即向縣政府匯報(bào)，各部門在半小時(shí)內(nèi)到達(dá)砂石盜采現(xiàn)場聯(lián)合執(zhí)法。事后，牽頭部門對(duì)執(zhí)法情況進(jìn)行處理，相關(guān)部門亦于一周內(nèi)獲知自己的履職情況。

效果立竿見影：僅僅是2017年年初的幾個(gè)月間，全區(qū)的砂石盜采問題即被有效治理。到島叔調(diào)研時(shí)，再無一起發(fā)生。

其實(shí)，10月24日，魯山縣政府已經(jīng)發(fā)布了《關(guān)于對(duì)縣域內(nèi)砂石資源實(shí)行全面禁采的通告》，先于央視報(bào)道幾天。這說明，地方黨委政府已下定決心徹底清除砂石盜采這一灰色利益空間，包括結(jié)合正在推動(dòng)的掃黑除惡專項(xiàng)斗爭來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

殷鑒不遠(yuǎn)。11月13日，也就是昨天，魯山縣的上級(jí)，也就是平頂山市市委，剛剛召開了市委專題學(xué)習(xí)會(huì)。學(xué)什么？學(xué)習(xí)中辦對(duì)秦嶺別墅拆除事件的通報(bào)。該市市委書記專門提到：

“當(dāng)前我們正在徹底整治魯山河道采砂問題，中央的通報(bào)給我們上了一堂嚴(yán)肅深刻的政治、思想、責(zé)任、作風(fēng)、紀(jì)律的教育課。我們要深刻認(rèn)識(shí)到，這不僅僅是環(huán)境保護(hù)問題，更是嚴(yán)肅的政治問題，必須把全面加強(qiáng)黨的政治建設(shè)擺在首位，把講政治作為各項(xiàng)工作的生命線，始終同以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致?！?/p>

“不僅是環(huán)保問題，更是嚴(yán)肅的政治問題”，這個(gè)定位很準(zhǔn)了。更重要的是舉一反三——因?yàn)?，說到底，真正的解決之道在于，通過問題治理來完善基層治理機(jī)制，提升基層治理能力，也就是把基層行政的縫隙補(bǔ)上，灰色才真正有被祛除的可能。

辦法總比問題多。島叔在調(diào)研中聽到基層干部一句頗有意味的話：基層只考慮機(jī)制的問題，不考慮體制的問題。的確，有作為的基層政府、基層干部，不應(yīng)把基層問題簡單推給“體制”，坐等上級(jí)用體制改革來“消除”問題；而應(yīng)發(fā)揮主觀能動(dòng)性，在不改變體制的情況下，通過機(jī)制創(chuàng)新切實(shí)“解決”問題。

這正是“頂層設(shè)計(jì)”不可或缺的“基層探索”配方。（呂德文武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系研究員）