美國法院能否終結(jié)關(guān)稅戰(zhàn) 總統(tǒng)權(quán)力邊界面臨司法審查！一場關(guān)于美國總統(tǒng)貿(mào)易權(quán)力邊界的博弈正進入關(guān)鍵時刻。2025年4月2日，特朗普推出“解放日關(guān)稅計劃”，宣布對主要貿(mào)易伙伴加征關(guān)稅，理由是保護美國制造業(yè)、縮小貿(mào)易逆差、恢復(fù)經(jīng)濟主權(quán)。該政策在實施過程中遭遇法律挑戰(zhàn)，并被美國國際貿(mào)易法院和哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院裁定超出總統(tǒng)權(quán)限，一度被叫停。隨后，聯(lián)邦上訴法院緊急頒布臨時禁令，恢復(fù)了大部分涉訴關(guān)稅措施，為特朗普政府爭取到緩沖期。這一系列裁決不僅關(guān)系數(shù)千億美元商品的關(guān)稅命運，更可能重塑美國總統(tǒng)在國際經(jīng)濟政策中的權(quán)力邊界。

直播討論從關(guān)鍵的《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》（IEEPA）開始。根據(jù)美國憲法，管理對外貿(mào)易和征收關(guān)稅是國會的專屬權(quán)力。然而實際操作中，美國總統(tǒng)也能在一定法律授權(quán)下制定和調(diào)整關(guān)稅政策。特朗普制定“解放日關(guān)稅計劃”所援引的法律依據(jù)就是IEEPA。根據(jù)該法案，美國總統(tǒng)有權(quán)在國家安全、外交政策、經(jīng)濟遭受“異常且特殊威脅”的時候，宣布國家進入“緊急狀態(tài)”，從而讓自己有權(quán)“規(guī)范、阻止或禁止與任何涉及外國及其國民財產(chǎn)權(quán)益的交易”。

特朗普曾多次宣布“國家緊急狀態(tài)”，涉及諸如“毒品和犯罪分子跨越美國邊境的流動”、“美國與其他國家之間長期存在的貿(mào)易逆差”等方面。MoloLamken律所資深律師Caleb Hayes-Deats指出，《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》適用的傳統(tǒng)情境是“美國對威脅國家安全的國家實施經(jīng)濟制裁”?！秶H緊急經(jīng)濟權(quán)力法》的前身可以追溯到1917年一戰(zhàn)期間美國國會制定的《對敵貿(mào)易法》，隨著時間推移，美國總統(tǒng)開始將《對敵貿(mào)易法》適用于非戰(zhàn)爭狀態(tài)的各類緊急情況，而美國國會也默認了這種做法。

到1970年代，情況變得愈發(fā)復(fù)雜。1971年，時任美國總統(tǒng)尼克松援引《對敵貿(mào)易法》對所有進口商品加征10%附加稅，聯(lián)邦政府最終憑借《對敵貿(mào)易法》相關(guān)條款在法庭辯護成功。1971年到1977年是《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》正式通過前的過渡期，這期間美國通過一系列改革，試圖限制總統(tǒng)在“國家緊急狀態(tài)”下的權(quán)力。國會明確《對敵貿(mào)易法》僅適用于戰(zhàn)爭時期，并頒布了《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》，規(guī)定“總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)后，可以規(guī)范、阻止或禁止與任何涉及外國及其國民財產(chǎn)權(quán)益的交易”，但附加了新的限制條件——要求總統(tǒng)必須針對“源于美國境外、非同尋常的特殊威脅”宣布國家緊急狀態(tài)。

杜克大學(xué)法學(xué)院教授Timothy Meyer認為，上述改革并未成功，限制條件沒有發(fā)揮應(yīng)有的約束作用?！秶H緊急經(jīng)濟權(quán)力法》已經(jīng)從最初的制裁工具演變?yōu)槎鄬妹绹偨y(tǒng)用來填補國會授權(quán)空白的“萬能工具”，其適用范圍已經(jīng)遠超立法初衷。特朗普是第一位動用《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》來實施關(guān)稅措施的美國總統(tǒng)，這無疑為美國的司法審查帶來了全新議題。

實際上，美國總統(tǒng)能夠?qū)嵤╆P(guān)稅政策的途徑不止《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》。美國國會曾通過多項法律，允許行政部門在特定情形下提高關(guān)稅。其中最重要的一部是《1974年貿(mào)易法》，其第301條是特朗普政府對中國征收多項關(guān)稅的法律依據(jù)。根據(jù)第301條，當(dāng)美國總統(tǒng)或美國貿(mào)易代表認定他國政策構(gòu)成對美國商業(yè)的“歧視性待遇或不當(dāng)負擔(dān)”時，政府即有權(quán)實施相應(yīng)的關(guān)稅措施。同樣，《1962年貿(mào)易擴展法》第232條也授權(quán)總統(tǒng)在商務(wù)部長認定某類產(chǎn)品進口威脅美國國家安全時，可以對該類產(chǎn)品實施進口限制。特朗普政府正是依據(jù)該條款，對鋼鐵、鋁材以及汽車和零部件加征關(guān)稅。

因此，當(dāng)特朗普政府援引《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》來征收關(guān)稅時，旋即引發(fā)質(zhì)疑：既然國會已經(jīng)通過諸多法律賦予總統(tǒng)調(diào)整關(guān)稅的權(quán)力，為何還要引用《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》？Timothy Meyer認為：“《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》能否作為征收關(guān)稅的依據(jù)，是存疑的?！?/p>

針對“特朗普政府加征關(guān)稅行政令”的訴訟案分別在美國國際貿(mào)易法院和哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院審理。4月14日，葡萄酒進口商VOS Selections與其他四家企業(yè)共同在美國國際貿(mào)易法院提起訴訟，指控特朗普政府濫用《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》征收關(guān)稅；4月23日，亞利桑那州、科羅拉多州、紐約州等12個州組成的聯(lián)盟也向該法院提起了訴訟；與此同時，玩具企業(yè)Learning Resources和hand2mind在華盛頓向哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院提起訴訟。

5月28日，美國國際貿(mào)易法院對VOS Selections和州政府聯(lián)盟的訴訟請求作出裁決：特朗普政府關(guān)稅政策越權(quán)，禁止執(zhí)行相關(guān)行政令（永久禁令）。特朗普政府隨后向聯(lián)邦巡回上訴法院尋求司法救濟，5月29日，上訴法院批準(zhǔn)特朗普政府請求，暫時擱置國際貿(mào)易法院做出的裁決。另一邊，5月29日，哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院發(fā)布初步禁令，裁定特朗普政府的關(guān)稅措施違法，并暫停執(zhí)行14天。該法院的裁決明確指出，《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》并未授權(quán)總統(tǒng)單方面實施、撤銷、暫?；蚧謴?fù)關(guān)稅。特朗普政府隨即上訴，6月3日，聯(lián)邦上訴法院批準(zhǔn)了特朗普政府的請求，暫時擱置了哥倫比亞特區(qū)法院的裁決，允許特朗普政府繼續(xù)上訴。

原告包括州政府和企業(yè)。VOS Selections公司表示，特朗普的關(guān)稅政策對自己的經(jīng)營構(gòu)成嚴重威脅，甚至?xí)?dǎo)致企業(yè)倒閉；各州政府由于要采購大量產(chǎn)品（包括進口商品），同樣聲稱總統(tǒng)加征關(guān)稅損害了自己的利益。兩起訴訟為何不集中到一家法院處理？關(guān)鍵在于“管轄權(quán)”。國際貿(mào)易法院對關(guān)稅等相關(guān)法律引發(fā)的案件擁有專屬管轄權(quán)，但“特朗普關(guān)稅案”中所有原告都提出了一個根本主張：《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》并未授權(quán)總統(tǒng)征收關(guān)稅。因此，如果《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》確實未授權(quán)總統(tǒng)征收關(guān)稅，原告方就可以在普通初審法院提起訴訟，因為國際貿(mào)易法院對案件沒有管轄權(quán)；相反，若《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》確實包含關(guān)稅授權(quán)，就必須由國際貿(mào)易法院審理。

按照美國司法體制，這也意味著接下來會出現(xiàn)兩個不同巡回法院審理上訴的局面：聯(lián)邦巡回上訴法院負責(zé)審理國際貿(mào)易法院的上訴；哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院將審理哥倫比亞特區(qū)地方法院的案件?？卦V雙方激辯的核心問題是IEEPA是否賦予總統(tǒng)征關(guān)稅權(quán)力。

MoloLamken律所資深律師Caleb Hayes-Deats介紹，在上述“特朗普關(guān)稅案”訴訟中，原告方提出了四個核心論點：第一，《美國憲法》明確規(guī)定，征收關(guān)稅的權(quán)力專屬國會，而非總統(tǒng)。第二，即便總統(tǒng)要行使關(guān)稅征收權(quán)，也要獲得國會明確授權(quán)，《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》并未授予總統(tǒng)此項權(quán)力，該法案使用的術(shù)語是“監(jiān)管”而非“征收”，兩者存在本質(zhì)區(qū)別。第三，國會將某項權(quán)力授予總統(tǒng)時，必須同時設(shè)定一個“明確的指導(dǎo)原則”，以限制總統(tǒng)行使這項權(quán)力的自由裁量空間。就授權(quán)征收關(guān)稅而言，《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》并未規(guī)定任何明確的限制標(biāo)準(zhǔn)，因此違反了“非授權(quán)原則”。第四，美國最高法幾年前曾提出“重大問題原則”，對于可能產(chǎn)生重大經(jīng)濟和政治影響的法規(guī)，法院通常不會輕易采納新的解釋——也就是說，法院不會輕易授予行政部門具有重大影響的新權(quán)力。關(guān)稅政策顯然具有重大經(jīng)濟和政治影響，因此應(yīng)當(dāng)適用這一原則。

另一邊，被告方特朗普政府則采取了強硬主張：法院無權(quán)審查總統(tǒng)的任何關(guān)稅決定。政府主張所有案件都應(yīng)集中到國際貿(mào)易法院統(tǒng)一審理，并強調(diào)“監(jiān)管進口”這一術(shù)語確實涵蓋關(guān)稅權(quán)。政府還援引了尼克松總統(tǒng)依據(jù)《對敵貿(mào)易法》使用相同法律措辭征收關(guān)稅的先例。此外，政府向國際貿(mào)易法院表示，法院無權(quán)審查以下幾個方面：不得審查國家緊急狀態(tài)是否真實存在；不得裁定所謂緊急狀態(tài)是否達到“異常且特殊”的法定標(biāo)準(zhǔn)；無權(quán)判斷總統(tǒng)采取的特定措施與宣稱的緊急狀態(tài)是否存在合理關(guān)聯(lián)。

杜克大學(xué)法學(xué)院教授Timothy Meyer認為，特朗普政府的上述“極端主張”試圖完全排除司法審查，可能不易獲得聯(lián)邦法院的認同。國際貿(mào)易法院否決了特朗普的關(guān)稅措施，裁定相關(guān)關(guān)稅并未獲得現(xiàn)有法律授權(quán)，因此不能成立。這些關(guān)稅包括被稱為“全球關(guān)稅”的10%基本關(guān)稅，以及針對特定國家的附加關(guān)稅，它們都是以“貿(mào)易逆差構(gòu)成緊急狀況”為依據(jù)實施的。法院認為，如果總統(tǒng)有權(quán)對世界上任何國家、以幾乎任何其自定的幅度征收關(guān)稅，這首先將違反“非授權(quán)委托原則”，其次也觸發(fā)了“重大問題原則”。

對于“毒品走私關(guān)聯(lián)關(guān)稅”——即針對加拿大、墨西哥和中國，以打擊跨境犯罪和毒品走私為由加征的關(guān)稅，法院采取了不同的裁決思路。法官明確指出這些關(guān)稅與總統(tǒng)宣布的“國家緊急狀態(tài)”根本無關(guān)。政府的辯解是：這些關(guān)稅賦予總統(tǒng)與中國、加拿大和墨西哥談判的籌碼。法院駁回了這一論點，明確指出：關(guān)稅措施必須對宣稱的緊急狀態(tài)產(chǎn)生更直接的實質(zhì)影響，關(guān)稅措施不能僅僅作為間接獲取談判籌碼的手段。

在另一起訴訟中，哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院通過對《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》條文的細致分析，認為該法律并不授權(quán)總統(tǒng)征收關(guān)稅。法院重點分析了“Regulation”（管制），并指出它與“Taxation”（征稅）是不同的概念：《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》僅允許“管制”，而沒有提及“征稅”，因此該法律不能被解讀為授權(quán)總統(tǒng)征收關(guān)稅。法院也考察了國會在其他法律中授權(quán)總統(tǒng)征收關(guān)稅的案例，并得出結(jié)論：在所有這些案例中，國會都對總統(tǒng)的權(quán)力施加了明確的限制。法院還表示，如果《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》賦予總統(tǒng)極為寬泛的征收關(guān)稅權(quán)力，那么其他法律中對總統(tǒng)權(quán)力的限制就幾乎失去了意義。

值得注意的是，前文所述兩個初審法院給出的禁令，適用范圍和法律效力有所不同：國際貿(mào)易法院的永久禁令是全面性的，直接禁止政府征收這些關(guān)稅；而哥倫比亞特區(qū)地區(qū)法院的禁令只適用于案件中的兩位原告。國際貿(mào)易法院的裁決受到了一些批評。批評者認為，法院不能僅僅因為原告在實體問題上占理就當(dāng)然地給予禁令救濟——這顯然沒有充分考量所有必要因素，必須證明存在“不可彌補的損害”，且符合“公共利益”。

各州政府則強調(diào)：自己不僅是進口商，更重要的是自己與進口商簽訂的采購合同受到影響，這種合同關(guān)系的損害超出了單純的金錢損失范疇，即便贏了官司，進口商可能可以拿到退款，但州政府不能，因為按照合同條款，州政府必須支付關(guān)稅，而且將永遠無法追回。Timothy Meyer認為，州政府的這一論點對于國際貿(mào)易法院來說，是一個相當(dāng)有說服力的理由來認定存在“無法彌補的傷害”。

案件下一步走向?qū)绾?？法院能否終結(jié)關(guān)稅戰(zhàn)？聯(lián)邦巡回法院將決定這些關(guān)稅在上訴審理期間是否繼續(xù)生效。按照美國的司法制度，如果聯(lián)邦巡回法院最終決定不批準(zhǔn)暫緩執(zhí)行禁令，那么政府可以向最高法院申請，最高法院的單一大法官就有權(quán)批準(zhǔn)聯(lián)邦巡回法院拒絕的暫緩執(zhí)行申請。MoloLamken律所資深律師Caleb Hayes-Deats表示，上訴期間，政府還能繼續(xù)征收關(guān)稅，因為聯(lián)邦巡回上訴法院已經(jīng)發(fā)布了行政性暫緩令。如果聯(lián)邦巡回上訴法院在上訴期間授予全面暫緩令，或者最高法院授予該暫緩令，政府就能繼續(xù)征收這些關(guān)稅。

不過如果最終哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院和國際貿(mào)易法院的裁決被維持，政府在上訴過程中征收的任何款項都需要退還。Caleb Hayes-Deats預(yù)計，案件最終將會提交給最高法院。Timothy Meyer認為，除非哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院推翻下級法院的判決，認為案件應(yīng)該由國際貿(mào)易法院審理，否則聯(lián)邦巡回上訴法院將成為唯一有資格就案情實質(zhì)進行審理的巡回法院。在其他關(guān)稅案件中，聯(lián)邦巡回上訴法院對政府的立場更為同情，而國際貿(mào)易法院通常站在原告一邊。Timothy Meyer曾在特朗普第一任期內(nèi)代理過多位“關(guān)稅案”原告，他認為當(dāng)所有案件都集中到聯(lián)邦巡回法院審理后，聯(lián)邦巡回法院會支持政府，而最高法院最終會決定不受理此案，這種情況在特朗普第一任期內(nèi)曾發(fā)生過。

對于案件走向的最大可能性，Timothy Meyer與Caleb Hayes-Deats持有相同觀點：案件最終會進入最高法院并被受理。Timothy Meyer預(yù)計，最高法院內(nèi)部將出現(xiàn)三個陣營：第一派認為總統(tǒng)擁有這項權(quán)力；第二派主張適用“重大問題原則”進行限制；第三派則是那些對“重大問題原則”持懷疑態(tài)度的民主黨任命的大法官，但他們可能會在本案特殊情況下選擇支持限權(quán)立場。Caleb Hayes-Deats的判斷則更加直接，他認為最高法院最終會裁定《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法案》并未授權(quán)總統(tǒng)實施如此廣泛的關(guān)稅措施。

Caleb Hayes-Deats分析，該案件把美國最高法院近年來多個判例中出現(xiàn)的幾種法律主題彼此對立地擺在了一起。最高法院曾多次闡述對行政權(quán)力的極大寬容——比如有關(guān)總統(tǒng)豁免權(quán)的裁定，或者一些涉及聯(lián)邦雇員免職的最新判決；在外交事務(wù)上，最高法院通常也會對總統(tǒng)表現(xiàn)出極大的尊重。但另一方面，最高法院近年來也對將立法權(quán)或司法權(quán)過度授予行政部門的做法持審慎態(tài)度。如果將《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法案》解讀為允許總統(tǒng)實施如此廣泛的加征關(guān)稅權(quán)力，那無疑構(gòu)成了一次重大的權(quán)力授予。這樣的解釋會讓不少大法官難以接受。

在Caleb Hayes-Deats看來，國際貿(mào)易法院和哥倫比亞特區(qū)地區(qū)法院的裁決存在一個矛盾點：實際上，總統(tǒng)根據(jù)《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》所擁有的權(quán)力遠不止征收關(guān)稅這么簡單，事實上，總統(tǒng)可以全面禁止與某些國家公民的所有商業(yè)往來。美國法律通常認為更大的權(quán)力包含較小的權(quán)力，既然如此，如果總統(tǒng)能夠完全禁止與古巴的所有交易，為何不能允許這些交易但征收高額關(guān)稅呢？這將成為法院必須認真權(quán)衡的一個棘手問題。另外，Caleb 認為“緊急狀態(tài)”的適用性也值得深入探討：相比之下，其他授權(quán)征收關(guān)稅的法律通常設(shè)定的是更具體、更窄的適用條件，它們并不適用于國家緊急狀態(tài)，而《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》專門就是為應(yīng)對緊急情況設(shè)立的，從立法意圖來看，國會或許本就希望在非緊急情形下設(shè)定一套嚴格限制的適用標(biāo)準(zhǔn)，而在緊急狀態(tài)下給予行政部門更大的裁量空間。盡管如此，從法律結(jié)構(gòu)的第一性原理出發(fā)，這種設(shè)計的初衷具有其合理性，而美國政府的首席訴訟代表極有可能據(jù)此提出有力抗辯：《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》與其他關(guān)稅法案在立法意圖和適用語境上的差異，賦予總統(tǒng)更大的行動空間。

“特朗普關(guān)稅案”系列訴訟讓我們可以一窺美國政治權(quán)力的制衡和博弈機制，其核心之一就是對總統(tǒng)行政權(quán)力的制約。己任律師事務(wù)所管理合伙人何菁認為，美國制度的底層設(shè)計邏輯是限制總統(tǒng)的權(quán)力過大或者權(quán)力行使過于隨意，即使是以國家安全和外交關(guān)系的名義，總統(tǒng)也不能濫用權(quán)力，以免把“power”變成“force”，導(dǎo)致政治秩序混亂和不可預(yù)料的后果。最終時間取決于聯(lián)邦巡回法院是否在上訴期間給予暫緩執(zhí)行：如果給予暫緩執(zhí)行（特朗普政府可以在上訴期間繼續(xù)執(zhí)行關(guān)稅政策），那聯(lián)邦巡回法院會在年底之前做出決定，從而使得最高法院有機會審查此案——可能是在2025-2026年最高法院任期末尾，或者是2026年任期初期作出裁決。如果不批準(zhǔn)暫緩執(zhí)行令（特朗普政府將面臨更緊迫的法律壓力），反而會促使整個進程加快，那么公眾將在一年后，也就是2025-2026年最高法院任期結(jié)束時，看到最高法院作出最終裁決。