老人免費(fèi)乘公交城市撐不住了嗎？

近日，吉林省德惠市發(fā)布的一則《免費(fèi)老年卡錯(cuò)峰出行通知》引發(fā)了社會(huì)關(guān)注。

該通知提到，因早晚高峰時(shí)間段公共交通擁擠，無法保證上學(xué)、通勤人群的剛性出行需求，計(jì)劃自9月1日起對(duì)持有免費(fèi)“老年卡”的乘客實(shí)行分時(shí)段限乘措施，具體限制覆蓋早（5:50—8:00）午（11:00—13:00）晚（16:00—17:50）三個(gè)高峰時(shí)段。

不過，德惠市瑞祥公共交通有限責(zé)任公司一位工作人員告訴中國(guó)新聞周刊，前述公告“已經(jīng)撤銷”，未來將通過動(dòng)態(tài)增加公交班次方式應(yīng)對(duì)客流壓力。

德惠面臨的難題并非個(gè)案。此前河北張家口通泰運(yùn)輸集團(tuán)有限公司赤城公共交通分公司曾發(fā)布通知，取消老年人公交乘車優(yōu)惠補(bǔ)貼，所有乘客均按照正常票價(jià)收費(fèi)。后該通知也被撤回。

此類事件的發(fā)生，也凸顯了城市公共交通在保障公共服務(wù)與運(yùn)營(yíng)效率和成本之間的兩難選擇。

“免費(fèi)福利”背后

德惠市為吉林省轄縣級(jí)市，由長(zhǎng)春市代管，位于吉林省中北部、松遼平原腹地。截至2023年末，德惠市戶籍人口85.36萬人，較2022年下降6‰。而根據(jù)第七次全國(guó)人口普查結(jié)果，德惠市65周歲及以上老年人口為11.2萬人，占比16.26%。

德惠市城市風(fēng)光。圖/德惠市人民政府官方網(wǎng)站

2016年11月，德惠市人民政府官方網(wǎng)站發(fā)布《德惠市老年人免費(fèi)乘車實(shí)施辦法（征求意見稿）》，提出凡德惠市戶籍，年滿65周歲及以上的老年人，憑身份證可免費(fèi)乘坐市區(qū)內(nèi)所有公交線路（不含郊線）。老年人免費(fèi)乘車由市財(cái)政給予補(bǔ)貼，每年300萬元，分兩次撥付給公交企業(yè)。

該政策體現(xiàn)了對(duì)老年群體的社會(huì)關(guān)懷，然而，細(xì)算經(jīng)濟(jì)賬，這筆財(cái)政補(bǔ)貼似乎難以完全覆蓋政策實(shí)施的實(shí)際成本。

根據(jù)公開信息，德惠市區(qū)公交車票價(jià)為投幣每人次1.50元，刷公交IC卡為每人次1.20元。因此，即使不考慮實(shí)際乘車頻次，按300萬元年度補(bǔ)貼粗略計(jì)算，每位老人年補(bǔ)貼不足27元，并不能覆蓋政策實(shí)施的實(shí)際成本。

清華大學(xué)交通研究所副所長(zhǎng)楊新苗對(duì)中國(guó)新聞周刊表示，老年人免費(fèi)乘車政策作為一項(xiàng)惠民措施，對(duì)于低收入城鎮(zhèn)老年人群體具有重要意義，免費(fèi)公交往往是其社交、就醫(yī)、購(gòu)物等重要出行依賴，維系著基本的生活質(zhì)量。但同時(shí)，全時(shí)段的免費(fèi)政策也在一定程度上加劇了部分城市早晚高峰時(shí)期的運(yùn)營(yíng)壓力。

他指出，我國(guó)公交車作為基本公共服務(wù)屬性，具有公益性質(zhì)，其低票價(jià)本身難以完全覆蓋運(yùn)營(yíng)成本，很大程度上依靠地方財(cái)政補(bǔ)貼。假若部分市（區(qū)、縣）財(cái)力緊張，公交企業(yè)收不到足額補(bǔ)貼時(shí)，可能較難繼續(xù)支持老年人群在高峰時(shí)段免費(fèi)乘車。

德惠市在《2024年政府工作報(bào)告》中也坦陳了當(dāng)前面臨的困境，包括經(jīng)濟(jì)持續(xù)恢復(fù)的基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，投資增長(zhǎng)依然乏力，財(cái)政收支矛盾突出等。據(jù)德惠市統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2024年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值274.84億元。

據(jù)了解，全國(guó)多座城市也面臨類似困境，并已開始探索更具彈性的老年人公交優(yōu)惠政策。例如甘肅省蘭州市規(guī)定，60周歲及以上的居民持有敬老卡，每乘次優(yōu)惠50%，70周歲及以上老年人在工作日平峰時(shí)間段、雙休日及節(jié)假日限次免費(fèi)乘車（限免60次/月），高峰時(shí)段則維持半價(jià)；四川省成都市在中心城區(qū)，對(duì)65—69歲老年人設(shè)定了每月100次（即1200次/年）的免費(fèi)乘坐公交車政策。

上海市則走得更遠(yuǎn)。早在2007年10月，上海就提出70歲以上老年人可在非高峰時(shí)段免費(fèi)乘坐軌道交通（磁浮線除外）和公交車（機(jī)場(chǎng)線、旅游線除外），節(jié)假日全天免費(fèi)。到了2016年，上海取消了免費(fèi)乘車政策，實(shí)施老年綜合津貼制度，將戶籍老人從65周歲開始按照不同年齡段劃分為五個(gè)檔次，提供涵蓋高齡營(yíng)養(yǎng)、交通出行等方面需求的津貼，也把出行選擇的主動(dòng)權(quán)交給老年人。

事實(shí)上，在2023年交通運(yùn)輸部等九部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)城市公共交通健康可持續(xù)發(fā)展的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），提到“鼓勵(lì)有條件的地方對(duì)老年人按年齡給予綜合津貼的方式替代老年人優(yōu)惠乘車政策”。

中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副總工程師、城市交通研究分院院長(zhǎng)趙一新在接受中國(guó)新聞周刊采訪時(shí)指出，老年人免費(fèi)乘坐公共交通體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)老年群體的關(guān)懷與福利保障。他說，在高峰時(shí)段通過調(diào)整優(yōu)惠價(jià)格、設(shè)立免費(fèi)次數(shù)限制或綜合津貼替代等方式，是一種調(diào)節(jié)出行需求、優(yōu)化資源配置的有效手段，能引導(dǎo)一部分可彈性安排時(shí)間的老年人錯(cuò)峰出行，從而為高峰時(shí)段的剛性需求釋放運(yùn)力空間。

趙一新認(rèn)為，所有“免費(fèi)福利”背后，無論是政府財(cái)政兜底還是由公交企業(yè)消化承擔(dān)，實(shí)質(zhì)上都有成本支撐。因此，必須認(rèn)識(shí)到享受免費(fèi)服務(wù)本身均伴隨著隱含的社會(huì)契約精神。若免費(fèi)政策范圍被無限擴(kuò)大或剛性執(zhí)行，將可能導(dǎo)致服務(wù)成本升高，最終可能損害政策基礎(chǔ)。

人口結(jié)構(gòu)變化帶來深層挑戰(zhàn)

城市公交作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的核心組成部分，是保障社會(huì)基本出行需求的重要民生工程。然而近年來，隨著私家車、軌道交通以及電動(dòng)自行車等多元化交通方式的快速發(fā)展，城市機(jī)動(dòng)化水平迅速提高，多地城市公交客流量持續(xù)承壓。

據(jù)交通運(yùn)輸部《2025年上半年交通運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況》，今年上半年，全國(guó)公共汽電車完成客運(yùn)量185.1億人次，同比下降5.0%。

與此同時(shí)，人口結(jié)構(gòu)變化帶來深層挑戰(zhàn)。據(jù)民政部、全國(guó)老齡辦發(fā)布的《2024年度國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展公報(bào)》，截至2024年年末，全國(guó)60周歲及以上老年人口31031萬人，占總?cè)丝诘?2.0%；全國(guó)65周歲及以上老年人口22023萬人，占總?cè)丝诘?5.6%。

可以說，老齡化進(jìn)程加速與公交車客流下滑的疊加效應(yīng)，如何平衡公益福利與運(yùn)營(yíng)效率，已成為困擾全國(guó)多座城市公交系統(tǒng)的共性難題。

國(guó)家發(fā)展改革委綜合運(yùn)輸研究所城市交通中心主任程世東對(duì)中國(guó)新聞周刊表示，我國(guó)公交車屬公共服務(wù)，社會(huì)福利性強(qiáng)，其福利水平必須與地方財(cái)政能力相匹配。機(jī)制核心在于政府通過財(cái)政資金向公交運(yùn)營(yíng)主體購(gòu)買服務(wù)提供給市民。政府可投入資金規(guī)模直接決定了可購(gòu)買的服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。在此模式中，公交企業(yè)作為運(yùn)營(yíng)主體，其生存前提是實(shí)現(xiàn)盈虧平衡并保持適度盈利空間，否則難以為繼。

楊新苗提到，近些年公交企業(yè)長(zhǎng)期面臨票款收入難抵運(yùn)營(yíng)成本的困境，基本依賴財(cái)政補(bǔ)貼，而縣級(jí)公交服務(wù)萎縮尤為明顯，免費(fèi)乘車群體擴(kuò)大進(jìn)一步加劇了企業(yè)現(xiàn)金流壓力。

事實(shí)上，國(guó)家層面已有政策引導(dǎo)。前述《意見》第一條即提出要落實(shí)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼補(bǔ)償政策，“壓緊壓實(shí)城市公共交通的地方主體責(zé)任，落實(shí)好城市公共交通作為市縣級(jí)財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任……因地制宜建立并實(shí)施城市公共汽電車企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本核算和補(bǔ)貼補(bǔ)償制度，平等對(duì)待不同所有制運(yùn)營(yíng)主體，及時(shí)撥付相關(guān)資金，鼓勵(lì)先行預(yù)撥部分資金”。

程世東強(qiáng)調(diào)，作為公共交通服務(wù)的主要責(zé)任方，地方政府必須保障承接服務(wù)的公交企業(yè)能夠穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)，避免其因長(zhǎng)期虧損而導(dǎo)致服務(wù)中斷。同時(shí)，也應(yīng)該通過購(gòu)買服務(wù)的市場(chǎng)機(jī)制或成本規(guī)制等方式，提高公共資金的使用效能。

楊新苗認(rèn)為，提升公交系統(tǒng)自身吸引力是關(guān)鍵。他呼吁城市管理者重視改善公交配套服務(wù)，特別是優(yōu)化公交站點(diǎn)周邊步行環(huán)境——當(dāng)前許多站點(diǎn)被違停車輛侵占，威脅乘客上下車安全與便捷性，亟須將城市站點(diǎn)打造成“步行友好區(qū)”，否則公交整體吸引力恐將進(jìn)一步減弱。