恩慈：當(dāng)前隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各種自然災(zāi)害和突發(fā)事件的發(fā)生，都嚴(yán)重干擾著我國經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展，這些也都考驗(yàn)著我國在應(yīng)急管理方面的水平與措施。肖教授請您分析一下，我國現(xiàn)階段面臨的主要安全壓力有哪些？

肖允華：我國應(yīng)急管理面臨的安全壓力是多方面的，既有災(zāi)種多、范圍廣、頻發(fā)高發(fā)的天災(zāi)，又有來自空中、地面、礦下、海里重大事故的人禍，還有迅速蔓延傳染的公共衛(wèi)生事件，同時又有因民生問題突發(fā)的社會安全事件。具體地說，主要包括四個方面。

一是，我國自然災(zāi)害嚴(yán)重。是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一。而且災(zāi)害種類眾多。我國的自然災(zāi)害主要有氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)。除現(xiàn)代火山活動外，幾乎所有自然災(zāi)害都在我國出現(xiàn)過。我國幅員遼闊，地域分布廣。我國各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）均不同程度受到自然災(zāi)害影響，70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質(zhì)、海洋等自然災(zāi)害嚴(yán)重的地區(qū)。三分之二以上的國土面積受到洪澇災(zāi)害威脅。東部、南部沿海地區(qū)以及部分內(nèi)陸省份經(jīng)常遭受熱帶氣旋侵襲。東北、西北、華北等地區(qū)旱災(zāi)頻發(fā)，西南、華南等地的嚴(yán)重干旱時有發(fā)生。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）均發(fā)生過5級以上的破壞性地震。約占國土面積69%的山地、高原區(qū)域因地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，滑坡、泥石流、山體崩塌等地質(zhì)災(zāi)害頻繁發(fā)生。而且各類災(zāi)害發(fā)生頻率高。我國受季風(fēng)氣候影響十分強(qiáng)烈，氣象災(zāi)害頻繁，區(qū)域性干旱災(zāi)害幾乎每年都會出現(xiàn)，東部沿海地區(qū)平均每年約有7個熱帶氣旋登陸。中國位于歐亞、太平洋及印度洋三大板塊交匯地帶，新構(gòu)造運(yùn)動活躍，地震活動十分頻繁，大陸地震占全球陸地破壞性地震的三分之一，是世界上大陸地震最多的國家。森林和草原火災(zāi)時有發(fā)生。

二是，我國事故災(zāi)難頻繁發(fā)生?，F(xiàn)階段，我國事故災(zāi)難主要集中表現(xiàn)為企業(yè)各類重大安全事故、重大交通運(yùn)輸事故、公共設(shè)施和設(shè)備事故、重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞事故。

三是，傳染病疫情致病類型多、擴(kuò)散范圍廣，防治難度大。我國是一個人口大國，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不甚發(fā)達(dá)的國家，一旦出現(xiàn)某些傳染性疾病，其后果往往是不堪設(shè)想。特別是這次新冠肺炎疫情，不但造成了大量人員死亡、給社會造成了恐慌，也給國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了不可估量的損失。所以在全球化時代，我們面臨著更多的來自全球的傳染病威脅。

四是，民生領(lǐng)域各種矛盾問題突顯，群體性突發(fā)事件不斷發(fā)生。新時代隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷提高，隱藏于社會各個群體、不同階層的矛盾不斷積累和顯現(xiàn)，由此誘發(fā)的群體性事件已成為影響社會穩(wěn)定的突出問題。呈現(xiàn)出幾個明顯特征：一是事發(fā)突然。借助現(xiàn)代傳媒快速傳播、滾動擴(kuò)散，短期內(nèi)引發(fā)大量人員參與。二是參與主體多元。呈現(xiàn)出地域上擴(kuò)散化、行業(yè)上多樣化、階層上大眾化的趨勢。三是誘發(fā)因素復(fù)雜。群體性突發(fā)事件的誘因十分復(fù)雜，如，涉及拆遷安置、就業(yè)安置、資產(chǎn)處置、環(huán)境污染、社會公正等許多問題。四是由情緒沖動帶來的激化矛盾增多、“燃點(diǎn)”降低。一些事件誘因非常簡單，一起小的民間糾紛、交通事故、治安事件，都可能因重視不夠或處理不及時、不妥當(dāng)演化為大規(guī)模突發(fā)事件。

恩慈：2024年11月1日施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》揭開了應(yīng)急管理法治建設(shè)的新時代的篇章。我國重大突發(fā)事件的主要危害有哪些？

肖允華：新時代，我國面臨長期、復(fù)雜、多元的安全威脅，比如，像上面說的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，如果處置不當(dāng)都會給國家和人民造成極大危害。所以，我們應(yīng)急管理部門，應(yīng)當(dāng)站在政治高度看待這一問題。

一是，危害國家安定團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定。大規(guī)模群體性突發(fā)事件，如若處置不力會引發(fā)群眾集體游行聚會，被犯罪分子利用后會引發(fā)打砸搶燒等大規(guī)模群體性騷亂，致使社會矛盾加劇，造成社會動蕩。我國目前處于新時代發(fā)展的關(guān)鍵時期，也處于矛盾凸顯期。社會矛盾的關(guān)聯(lián)性、敏感性、對抗性明顯增強(qiáng)，而且越來越集中地體現(xiàn)在農(nóng)村土地征用、勞資糾紛、醫(yī)患矛盾、環(huán)境污染等敏感事件上，當(dāng)社會矛盾積累到一定程度，就會引發(fā)群體性事件與社會沖突。中國應(yīng)急管理能力正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。目前，越是基層政府，越是無力解決底層群眾生產(chǎn)生活中的具體困難，越容易引發(fā)群眾不滿。一點(diǎn)偶發(fā)因素都可能成為大規(guī)模群體事件、社會暴力行為的導(dǎo)火線，并反過來進(jìn)一步加強(qiáng)政府與社會之間的相互刺激和對峙，進(jìn)而影響社會穩(wěn)定。

二是，危害經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和人民正常生活秩序。國家遇到重大突發(fā)事件，將直接危害著國家經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和人民正常生活秩序大面積的重大自然災(zāi)害，必然破壞其社會經(jīng)濟(jì)生活，特別是破壞其糧食安全，從而危害到社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)安全。影響人民群體的正常生活秩序。自然災(zāi)害破壞了人們的生存條件和生活環(huán)境，人的心理往往出現(xiàn)消極、悲觀等扭曲現(xiàn)象。各種自然災(zāi)害都會在不同程度上威脅和危害到國民的生命安全和財產(chǎn)安全，但能夠?qū)裆踩斐善毡橥{和危害的，莫過于各種人力無法控制的重大災(zāi)害、災(zāi)后疾病和瘟疫。

    恩慈：我國在提升應(yīng)急管理能力方面應(yīng)從幾方面入手？

    肖允華：我國應(yīng)急管理部門應(yīng)對國家重大突發(fā)事件能力的提升主要體現(xiàn)在以下四個方面：

一是，要在第一時間對突發(fā)事件做出反應(yīng)，應(yīng)急管理部門必須具備快速反應(yīng)能力。突發(fā)事件通常沒有先兆，且威脅來源不確定，偵查預(yù)警十分困難，所以突發(fā)性特點(diǎn)非常明顯。因此，這就要求應(yīng)急部門能夠在第一時間了解掌握情況，判明事件性質(zhì)，啟動應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，作出及時正確的處置，有效控制事態(tài)發(fā)展。時間就是生命，效率決定成敗，強(qiáng)大的快速反應(yīng)能力能夠有效控制事態(tài)的發(fā)展。強(qiáng)大的快速反應(yīng)能力能盡量減輕國家和人民的財產(chǎn)損失。在應(yīng)對自然災(zāi)害和事故災(zāi)害的搶險行動中，國家重要基礎(chǔ)設(shè)施和人民群眾物資財產(chǎn)損失的大小，與搶險速度有著直接聯(lián)系。速度越快，搶救效果越明顯，損失越小。

二是，要在最短時間內(nèi)將救援力量和裝備物資器材運(yùn)抵事發(fā)地區(qū)，應(yīng)急管理部門必須具備戰(zhàn)略投送能力。重大災(zāi)害的搶險救援任務(wù)，通常都需要跨區(qū)投送救援力量，轉(zhuǎn)移人員、物資。戰(zhàn)略投送能力不僅可以用于人員和救援裝備的投送，在救災(zāi)行動中還將是轉(zhuǎn)移群眾、救治傷員、輸送物資的重要保障。比如，我國南方雨雪冰凍災(zāi)害中，受災(zāi)地區(qū)的鐵路、公路大面積處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，嚴(yán)重影響了救災(zāi)物資的運(yùn)送和人員的轉(zhuǎn)移?？罩薪煌ň€自然成為主要的運(yùn)輸通道?？傊?，面對重大災(zāi)害時，我們能夠綜合運(yùn)用航空、鐵路、公路、水運(yùn)等多種途徑，實(shí)施全天候的戰(zhàn)略投送，并且在轉(zhuǎn)移傷員、群眾和重要物資方面發(fā)揮重要作用。

三是，要與其他力量協(xié)調(diào)一致執(zhí)行任務(wù)，應(yīng)急管理部門必須具備聯(lián)合行動能力。應(yīng)對國家重大突發(fā)事件行動本身是多種救援力量間的聯(lián)合行動。比如，在突遇重大突發(fā)事件時，國家各有關(guān)部門和各級地方政府都要參加應(yīng)急處置行動，這個時候，各個單位之間、各部門之間，必須步調(diào)一致、統(tǒng)一行動。

四是，要在多種環(huán)境條件下完成任務(wù)，應(yīng)急管理部門必須具備專業(yè)保障能力。應(yīng)對國家重大突發(fā)事件行動保障，是為了順利完成處置突發(fā)事件行動任務(wù)，是各相關(guān)部門采取的保證性措施和行動。

    應(yīng)急管理能力構(gòu)成要素包括：一是快速反應(yīng)能力的構(gòu)成要素。主要是指快速預(yù)警能力、快速判斷能力、快速決策能力、快速集結(jié)能力、快速展開能力。二是戰(zhàn)略投送能力的構(gòu)成要素。主要是指交通動員能力、運(yùn)載設(shè)備載運(yùn)能力、指揮管理控制能力、環(huán)境適應(yīng)能力、交通運(yùn)輸保障能力。三是聯(lián)合行動能力的構(gòu)成要素。主要指聯(lián)合指揮能力、聯(lián)合處置能力、聯(lián)合保障能力。四是專業(yè)保障能力的構(gòu)成要素。主要指保障指揮能力、保障協(xié)調(diào)能力、動員征召能力、需求滿足能力、戰(zhàn)場適應(yīng)能力。

恩慈：我國應(yīng)急管理工作的核心職能是什么？

肖允華：事先預(yù)防是應(yīng)急管理工作的核心職能。應(yīng)急管理的最高境界是不讓災(zāi)害發(fā)生，或者減少災(zāi)害發(fā)生。這就要求應(yīng)急管理工作，必須首先要抓好事先預(yù)防。

一是，要建立“空天地?！睘?zāi)害預(yù)警一張網(wǎng)平臺。我國災(zāi)害類型多，決定了災(zāi)害預(yù)警單位多、專業(yè)性強(qiáng)，分屬不同部分專職負(fù)責(zé)。如何在第一時間把災(zāi)情信息“秒”傳到上級部分，這就需要由國家應(yīng)急管理部牽頭，聯(lián)合地震、防汛、消防、礦山、疾控等多部分，以及各地區(qū)應(yīng)急廳（局），建立災(zāi)情信息預(yù)警、分發(fā)、共享等一張網(wǎng)平臺。保障重大突事件、重大災(zāi)情信息傳遞的及時性和有效性。

二是，要編制簡單好記、管用實(shí)用的應(yīng)急預(yù)案體系?。包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等，確保在緊急情況下能夠迅速響應(yīng)。我們要根據(jù)不同的地區(qū)和不同災(zāi)害種類，有針對性地制定管用實(shí)用好用的應(yīng)急預(yù)案體系。

三是，要進(jìn)行應(yīng)急兵棋推演?，F(xiàn)在，兵棋推演已經(jīng)廣泛應(yīng)用在解放軍領(lǐng)帥機(jī)關(guān)、各戰(zhàn)區(qū)、各軍兵種。兵棋推演，被譽(yù)為導(dǎo)演戰(zhàn)爭的“魔術(shù)師”，兵棋是通過設(shè)計(jì)戰(zhàn)爭，推斷未來的一種方法。通過回合制進(jìn)行一場真實(shí)或虛擬戰(zhàn)爭的模擬。兵棋推演中暴露的問題，就是我們未來需要克服和避免的問題。打仗是這樣，應(yīng)對重大突發(fā)事件也有它們的共性，可以運(yùn)用兵棋推演系統(tǒng)，設(shè)置不同災(zāi)情環(huán)境，以及應(yīng)急管理中的不同場景，預(yù)見未來應(yīng)急處置中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題的解決辦法，提高應(yīng)急管理能力水平。

四是，實(shí)兵實(shí)裝訓(xùn)練。應(yīng)急管理能力如何，要通過實(shí)踐才能檢驗(yàn)出來，我們要根據(jù)平時制定的應(yīng)急預(yù)案，進(jìn)行實(shí)戰(zhàn)實(shí)訓(xùn)，通過訓(xùn)練進(jìn)一步提高我們在應(yīng)急管理中的應(yīng)急指揮能力、應(yīng)急響應(yīng)能力、快速投送能力、聯(lián)合協(xié)同配合能力和專業(yè)保障能力。通過根據(jù)不同地域所面對的不同災(zāi)情種類，進(jìn)行有針對性地訓(xùn)練。練為戰(zhàn)，平時訓(xùn)練的目的，就是為了戰(zhàn)時用得上，用得好。

恩慈：我國在應(yīng)急管理指揮中存在的問題及對策是什么？

肖允華：重大突發(fā)事件的應(yīng)急處置，最關(guān)鍵的是指揮問題。近幾年，隨著應(yīng)對國家重大突發(fā)事件行動的增多，在指揮機(jī)構(gòu)的建立、指揮關(guān)系的確立、指揮程序的規(guī)范以及協(xié)調(diào)機(jī)制等方面做了大量完善工作，奠定了很好的基礎(chǔ)。但是在實(shí)際工作中，在指揮層面也暴露出一些問題：一是指揮層次多且指揮關(guān)系較為復(fù)雜。在處置重大突發(fā)事件中，由于指揮層次過多、環(huán)節(jié)過多、效率較低，不能做到及時、快速、果斷應(yīng)對。二是指揮機(jī)制運(yùn)行不夠順暢。軍隊(duì)和地方都有各自的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，運(yùn)行程序不一致，各自平行展開工作，有時不能快速確立指揮關(guān)系。三是協(xié)調(diào)機(jī)制有待進(jìn)一步完善。一方面，協(xié)調(diào)涉及的方面多，工作量大且要求高；另一方面，協(xié)調(diào)涉及各方利益，工作難度大。

針對上述應(yīng)急指揮方面存在的問題，應(yīng)當(dāng)在以下幾個方面進(jìn)行完善和改進(jìn)。

一是，依托現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)指揮體制，構(gòu)建簡捷高效的聯(lián)合應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，健全完善應(yīng)急指揮機(jī)制。首先，在國家層面完善多種力量，特別是軍地共同參與決策的指揮機(jī)制和相應(yīng)的指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一指揮軍地應(yīng)對重大突發(fā)事件的聯(lián)合行動。第二，要依托現(xiàn)有指揮體制，建立以某省或者以某戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮部為重點(diǎn)的戰(zhàn)時應(yīng)戰(zhàn)、平時應(yīng)急，平戰(zhàn)一體的指揮體系。第三，要進(jìn)一步明確應(yīng)對突發(fā)事件不同力量之間的指揮關(guān)系、指揮程序和責(zé)權(quán)界限，建立互派聯(lián)絡(luò)員制度，完善應(yīng)急聯(lián)動指揮機(jī)制。

二是，依據(jù)高效和不間斷的指揮需求，建立順暢的聯(lián)合指揮關(guān)系。應(yīng)對國家重大突發(fā)事件，具有很強(qiáng)的時效性和政治性，只有時刻保持指揮信息上請下達(dá)的及時暢通，才能為武裝力量有效控制事態(tài)贏得最佳時間。為了保證和建立順暢的指揮關(guān)系，要注重解決好以下三個方面的問題:一要強(qiáng)調(diào)“聯(lián)合”。在應(yīng)急行動中，不管是以地方政府為主還是以軍隊(duì)力量為主，都要以大局為重，牢固樹立聯(lián)合的思想，并站在全局的高度，協(xié)調(diào)各方力量之間的關(guān)系。二要立足“直接”。必須在統(tǒng)帥部的直接指揮領(lǐng)導(dǎo)下，嚴(yán)格按照總的意圖行事，在指揮關(guān)系上，必須突出“直接”。一方面，指揮機(jī)構(gòu)要直接對統(tǒng)帥部負(fù)責(zé)，嚴(yán)格貫徹統(tǒng)帥部的各種指示，認(rèn)真加以落實(shí)。另一方面，要直接控制指揮執(zhí)行任務(wù)的部隊(duì)，使其行動嚴(yán)格按照統(tǒng)帥部的決策意圖行事，任何組織和個人不得擅自行動。三要突出“權(quán)威”。針對參與力量多元、組織協(xié)同復(fù)雜等特點(diǎn)，建立高度權(quán)威的聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)，并明確指揮權(quán)限、指揮關(guān)系，將各參加力量置于集中統(tǒng)一指揮之下。確保在關(guān)鍵時刻一聲令下，各參戰(zhàn)力量能夠協(xié)調(diào)一致地快速行動。

三是，著眼處置效率和局勢控制，靈活運(yùn)用指揮方式。指揮方式的選擇和運(yùn)用是否科學(xué)、靈活，直接關(guān)系到處置的效率、質(zhì)量和結(jié)果。在應(yīng)急行動中，不拘泥于死板的教條，要注重實(shí)效，視具體情況靈活選用指揮方式，綜合運(yùn)用集中式、分散式和越級式指揮等方式，情況緊急時要賦予緊急行動和臨時機(jī)動的處置權(quán)力。為此，在指揮方式上要著重把握好幾點(diǎn):一要實(shí)施統(tǒng)一指揮與分散指揮相結(jié)合。二要使各種具體指揮方式相互補(bǔ)充。任何一種具體的指揮方式都從某一側(cè)面反映了指揮要求。在具體行動中，要注意多種指揮方式相互補(bǔ)充，以更好地發(fā)揮整體效能。應(yīng)對國家重大突發(fā)事件時，指揮員力求靠前指揮。受領(lǐng)任務(wù)后，指揮機(jī)構(gòu)盡可能迅速前出至事發(fā)地區(qū)，直接指揮行動；同時還要加強(qiáng)一線指揮。指揮員應(yīng)根據(jù)事態(tài)發(fā)展變化情況，適時派出精干的指揮人員和協(xié)調(diào)小組，加強(qiáng)事發(fā)地區(qū)的指揮機(jī)構(gòu)。

恩慈：感謝肖教授百忙中接受本欄目的采訪。分享您在應(yīng)急領(lǐng)域理論與實(shí)踐中取得的寶貴經(jīng)驗(yàn)和實(shí)操手法。

肖允華簡歷

肖允華，國防大學(xué)作戰(zhàn)指揮學(xué)博士、導(dǎo)師、教授，大校軍銜。中央融辦智庫聯(lián)系人。曾任轟炸機(jī)飛行員、某師副師長，援外軍事專家組組長，首批外派留學(xué)生，首屆外國高級軍官研究生導(dǎo)師。國家重大項(xiàng)目和軍委重大課題執(zhí)筆人，有4份研究報告獲得習(xí)近平主席、李克強(qiáng)總理等中央領(lǐng)導(dǎo)重要批示和高度評價。在新疆參加反恐維穩(wěn)行動、并任師駐烏魯木齊方向指揮長。

主講課程：國家總體安全觀、國家安全面臨的挑戰(zhàn)與思考、國際安全形勢解讀、我國面臨的恐怖活動及其戰(zhàn)略應(yīng)對、對T作戰(zhàn)問題研究、非戰(zhàn)爭軍事行動、非對稱戰(zhàn)爭研究、國防教育講座。

主編全軍通用教材、國防大學(xué)教材及專著30余部。曾獲國防大學(xué)劉伯承一等獎4項(xiàng)，全軍軍事理論研究成果一、二等獎30余項(xiàng)，國家精品課程獎1項(xiàng)、國防大學(xué)優(yōu)質(zhì)大課獎12項(xiàng)，榮立三等功二次。