丁鐸美對菲軍事援助：嘴里都是主義，心里全是生意

美國駐菲律賓使館日前發(fā)布消息，稱美國將提供800萬美元用于菲律賓海岸警衛(wèi)隊的現(xiàn)代化建設(shè)，主要用于人員培訓(xùn)和便攜式設(shè)備更新。

這不是美國今年首次對菲律賓在軍事安全領(lǐng)域提供的資金援助。在今年7月底舉行的美菲外長防長“2+2”對話后，美國就宣布對菲律賓提供5億美元的軍事援助計劃，以“加強菲律賓武裝部隊和菲律賓海岸警衛(wèi)隊履行領(lǐng)土防御任務(wù)和促進地區(qū)安全的能力”。 丁鐸美對菲軍事援助：嘴里都是主義，心里全是生意！

消息發(fā)布當(dāng)天，菲防長表示，菲律賓對美國在總統(tǒng)大選后亞太地區(qū)安全政策的連續(xù)性“充滿信心”。在菲高官這種積極呼應(yīng)的背后是一個無法否認的事實：自小馬科斯執(zhí)政以來，菲律賓和美國在同盟關(guān)系框架下的安全合作逐步任務(wù)化、清單化，菲律賓現(xiàn)政府全面強化菲美戰(zhàn)略捆綁的政策調(diào)整已經(jīng)基本完成。

7月16日，美國海岸警衛(wèi)隊和菲律賓海岸警衛(wèi)隊聯(lián)合在南海進行美菲雙邊搜救演習(xí)。美國印太司令部

作為南海問題的當(dāng)事國之一，菲律賓的國防力量與中國的差距較大，如果沒有美國在背后鼓動、挑唆和支持，菲律賓這兩年不會頻繁挑事、制造事端。

美國在“印太戰(zhàn)略”框架下加大對菲律賓的投入，從政治、外交、經(jīng)濟、軍事等領(lǐng)域?qū)Ψ坡少e施加各種影響，將菲律賓等國納入遏制中國的“小圈子”，并將菲律賓打造為重塑中國周邊地緣環(huán)境的前沿，其結(jié)果之一就是誘發(fā)菲律賓在南海問題上投機冒險的傾向與前幾年相比顯著增加。

美菲相互勾連的舉動也反映出菲律賓，特別是其武裝力量從激化海上矛盾、挑高對抗情緒、推動摩擦升級中嘗到了甜頭。

從冷戰(zhàn)至今，美菲就雙方軍事安全合作，特別是圍繞《美菲共同防御條約》的解釋和適用問題，在不同時期存在著不同博弈，但有三點是一以貫之的：

第一，美國無論哪個政黨掌權(quán)，都不希望也不允許菲律賓外交政策偏離美國的戰(zhàn)略方向，菲律賓在對外政策上很難實現(xiàn)真正的獨立自主；

第二，千絲萬縷的防務(wù)聯(lián)系構(gòu)成了美菲同盟的核心網(wǎng)絡(luò)，美國利用軍事援助在菲律賓國內(nèi)培植了龐大的親美勢力；

第三，軍事援助是美國握在手中用來管控美菲同盟走向的一支“遙控器”，通過增減軍事援助數(shù)量等方式，迫使菲律賓采取符合美國利益的對外政策。

政策框架

美國大規(guī)模對外軍事援助可以追溯到第二次世界大戰(zhàn)期間。1941年，在《增進美國國防法案》的法律政策框架下，美國向英國、法國、蘇聯(lián)等國家出借或租賃戰(zhàn)爭物資，開啟了大規(guī)模對外軍事援助計劃。

當(dāng)《增進美國國防法案》隨著二戰(zhàn)的結(jié)束而終止后，受冷戰(zhàn)影響和自身利益驅(qū)動，美國對外軍事援助計劃不減反增，并逐步成體系化。

從1947年只涉及特定項目、針對特定國家的《希臘—土耳其援助法案》，到1949年出臺的《共同防御援助法案》，美國系統(tǒng)性地對外軍事援助項目開始成型。

冷戰(zhàn)初期，美國成立共同安全署統(tǒng)籌管理對外軍事援助項目，出臺《共同安全法案》作為對外軍事援助的法律基礎(chǔ)。1961年，出臺《對外援助法案》，授權(quán)美國國務(wù)院管理對外經(jīng)濟援助和對外軍事援助，該法幾經(jīng)修訂沿用至今，成為指導(dǎo)和規(guī)范美國對外軍事援助的基本法律制度。

另外，1976年還頒布了授權(quán)總統(tǒng)控制國防物資進出口的《武器出口管制法案》，對此后的對外軍事援助亦產(chǎn)生了深遠影響?？梢哉f，當(dāng)前美國對外軍事援助相關(guān)的各項計劃，以及每年的對外軍事援助預(yù)算請求和撥款，主要是基于《對外援助法案》和《武器出口管制法案》而制定的。

2023年9月19日，菲律賓空軍在馬尼拉西北方的克拉克空軍基地舉行美國捐贈的賽斯納C-208B EX偵察機移交典禮。

從美國國內(nèi)法對外軍事援助的定位來看，軍事援助是實現(xiàn)美國國家利益的戰(zhàn)略工具，這在美國《對外援助法案》第501條對軍事援助的說明中有明確體現(xiàn)：“頒布此項立法時國會的意圖在于推進美國的外交政策，增進美國的安全和普遍福利。”

1970年9月15日，時任美國總統(tǒng)尼克松在出席國會聽證會時稱，美國對盟友提供軍事援助最終的受益者將是美國的國家安全，這也反映出美國決策層對軍事援助最終是服務(wù)于美國戰(zhàn)略利益的理解。

從二戰(zhàn)后開始對外援助項目以來，盡管美國一直聲稱向其他國家提供援助是“改善生存生活條件”的一種方式，但在援助實踐中從未將其作為優(yōu)先目標(biāo)。過去六十年來美國對外援助實際撥款數(shù)據(jù)表明，軍事援助一直是美國對外援助支出最大的領(lǐng)域，約占總額的30%，而美國一直聲稱“改善生存生活條件”的經(jīng)濟發(fā)展援助，只占援助總額的約7%。

主要模式

具體到美菲同盟，美國從不掩飾利用軍事援助將其國家利益與對菲律賓的預(yù)期行為聯(lián)系起來。

在美國看來，加大對菲律賓軍事援助，是增強美國對菲律賓外交政策的影響力和主導(dǎo)性，也使菲律賓對美國的依賴性加大，形成“援助國主導(dǎo)，受援國從屬”的地位，最終達到兩國關(guān)系被捆綁的戰(zhàn)略目的。

美國國家安全委員會早在1950年出臺的NSC84/2號報告中就曾指出，美國應(yīng)通過軍事援助等手段保持與菲律賓緊密的軍事聯(lián)系，增強菲律賓軍政高層的親美傾向，同時確保菲軍隊有能力維護國內(nèi)穩(wěn)定，保障美國在菲利益。從冷戰(zhàn)發(fā)展至今，美國對菲律賓的軍事援助大體有幾種主要的相對固定的模式。

一是軍事融資和對外軍售，包括由美國國務(wù)院出資、美國國防部安全合作局管理的贈款和貸款，使菲律賓能夠通過美國對外軍售或商業(yè)銷售購買到美國國防物資和服務(wù)。

多數(shù)情況下，菲律賓在利用該援助資金購買武器裝備時是與美國政府直接進行軍品交易；少數(shù)情況下是通過商業(yè)性軍品銷售”與美國私人軍火公司進行交易。

通過美國提供的軍事融資，菲律賓可以從中獲得美國政府給予的優(yōu)惠條件或貸款，美國為菲購買美國武器裝備或服務(wù)提供貸款融資。對于無需菲律賓償還的融資項目，美國最終會通過國會補充撥款的方式填補。

菲律賓接受融資和美國提供的裝備后，在后續(xù)的使用和維護培訓(xùn)過程中，還需要持續(xù)從美國獲取零配件以及相關(guān)技術(shù)支持，這同樣以軍事融資方式進行。

二是國際軍事教育培訓(xùn)項目，對象包括菲律賓軍人及與國防有關(guān)的文職人員。

借助軍事教育與訓(xùn)練等援助項目，美菲雙方的軍事人員在業(yè)務(wù)交流、聯(lián)合軍演等方面建立了密切聯(lián)系，形成長期的防務(wù)合作和軍事溝通。美國強調(diào)通過培植美菲共同的軍事理念和訓(xùn)練方式,來提高菲律賓軍隊的實戰(zhàn)水平以及美菲應(yīng)對共同威脅的聯(lián)合行動能力。

美國和菲律賓網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)人員正在接受培訓(xùn)。中評社

美國對菲軍事培訓(xùn)課程涵蓋的范圍較廣，目前主要課程包括指揮與參謀軍官課程、海上感知與信息共享、聯(lián)合后勤保障、伙伴國航空能力建設(shè)、安全援助對接與國際軍火購買培訓(xùn)、醫(yī)療資源管控、綜合危機管控、前沿安全合作、安全船行動和船只維修等。

當(dāng)然，這些教育培訓(xùn)項目并不都是免費的。美軍的安全援助小組經(jīng)常被派往菲律賓開展武器系統(tǒng)使用與維護的培訓(xùn)，菲律賓需要使用美國軍事融資的資金支付士兵的訓(xùn)練費用。例如，美軍在今年10月對菲律賓海警進行“小艇防御性戰(zhàn)術(shù)”培訓(xùn)，菲律賓就此向美國支付了培訓(xùn)費。

不過也要看到，長期以來，美國通過這些軍事教育培訓(xùn)項目向菲律賓灌輸美式價值觀，菲親美勢力根深蒂固。從更深層次來看，自菲律賓獨立以來，美國始終通過不同方式在菲律賓塑造一種弱勢總統(tǒng)的政治生態(tài)，以此來確保美菲同盟關(guān)系穩(wěn)定：一方面渲染外部安全威脅和內(nèi)部政治威脅，從而加深菲總統(tǒng)對美依賴；另一方面牢牢掌握與菲律賓武裝力量的合作關(guān)系，從而對菲律賓總統(tǒng)的權(quán)力構(gòu)成制衡。

在美國看來，一支親美的菲律賓武裝力量就是保證菲律賓親美政府穩(wěn)定的關(guān)鍵。

三是將“剩余國防物資”提供給菲律賓。美國將“剩余國防物資”定義為超出國防部批準(zhǔn)部隊購置目標(biāo)和保留庫存的防務(wù)用品，由美國國防部的軍事部門負責(zé)鑒定，由美國印太司令部與菲律賓協(xié)商對接并轉(zhuǎn)達菲方的武器需求，再由防務(wù)安全合作局制定剩余物資的援助計劃，以幫助實現(xiàn)美國國家安全和外交政策目標(biāo)。

剩余國防物資適用于《對外援助法案》和《武器出口管制法案》，在符合一定條件下菲律賓可以以優(yōu)惠方式或免費獲得。換言之，該項目就是把美軍和海岸警衛(wèi)隊多余的或退役封存的防務(wù)用品有償或無償?shù)剞D(zhuǎn)移給菲律賓，以增強其防務(wù)能力。

當(dāng)然，這種美其名曰的“軍事援助”更像是資源回收和“清庫存”，菲律賓收到美國提供的故障裝備、過期彈藥、發(fā)霉防彈衣都是常態(tài)。即使是菲律賓從美國購買的“漢密爾頓”巡邏艦也是拆除了艦船上雷達等偵察設(shè)備的二手軍艦。菲軍方也曾表示，從美國購買的二手飛機使用壽命短、維護成本高，還不如從其他國家購買全新的軍機。

事實上，當(dāng)美國交付對菲律賓的軍事援助時，就為美國提供了采購新武器替換舊武器的契機，利用軍援費用來補充新型先進武器裝備便順理成章，而這也是美國長期維持自身軍事裝備制造能力的方式之一。

菲律賓海軍PS-15“格雷戈里奧·德爾·皮拉爾”號巡邏艦，為原美國海岸警衛(wèi)隊“漢密爾頓”號巡邏艦。社交媒體

顯著特征

美國對菲律賓提供援助的核心目標(biāo)隨著美國國家安全戰(zhàn)略的變化而變化。在當(dāng)前形勢下，美國越來越將對菲軍事援助作為插手南海問題、服務(wù)于對華競爭的一種手段。

今年7月美國宣布的5億美元對菲援助，一部分是幫助菲律賓海軍增強其海上感知能力，包括使用援助資金購買更多的信息情報、無人系統(tǒng)以及監(jiān)視偵察設(shè)備，針對性不言自明。

菲律賓個別人士甚至放言，菲方利用美國的援助資金可以在“印太海域感知伙伴關(guān)系計劃”框架下，從美西方公司購買更多、更精準(zhǔn)、更長時間段的海域態(tài)勢的基礎(chǔ)情報和圖景支撐，用來進一步“曝光”中國在南海和太平洋地區(qū)包括“非法捕魚”在內(nèi)的各種“非法活動”。

還有一部分援助資金，無論是美國還是菲律賓都鮮有提及，就是美國用于擴建、升級美軍在菲基地。美國實際上用自己的錢在菲律賓建立態(tài)勢感知體系以監(jiān)視中國周邊的海空活動。

2023年3月20日，菲律賓國防部長加爾維斯、美國空軍部長弗蘭克·肯達爾和一名菲律賓空軍代理指揮官在菲律賓巴薩空軍基地舉行簡易機場擴建和修復(fù)項目的奠基儀式。路透社

此外，菲律賓還可將一部分資金用于支付維修美國提供的各類武器裝備所需要的費用，包括艦船維修。美國國防部官員對此表示，對菲援助中的一個亮點就是美國的造船能力將在海外艦船維護維修所創(chuàng)造的機會中受益。

美國對菲律賓提供軍事援助是穩(wěn)定自身國防工業(yè)的一種方式。美國對外援助法規(guī)定，經(jīng)國際開發(fā)署提供的雙邊官方援助要以從美國購買商品和服務(wù)為條件，援助物資必須由美國擁有的飛機和輪船運輸。

美國國務(wù)院在其預(yù)算報告中將促進美國本土就業(yè)和可持續(xù)經(jīng)濟增長中的競爭優(yōu)勢，作為美國對外援助的重要戰(zhàn)略優(yōu)先目標(biāo)。據(jù)美國防務(wù)安全合作局統(tǒng)計，在美國的軍事援助計劃中，每百萬美元的軍售項目可以為100個美國人提供就業(yè)機會，這對改善美國國內(nèi)就業(yè)壓力、增加就業(yè)機會發(fā)揮著重要的作用。

美國學(xué)者杰夫·史密斯曾指出，歷史證明美國對外軍事援助不能使地區(qū)或全球性危機得到公正或和平解決，美國軍工巨頭卻總能從武器銷售和對外軍事援助中獲益。這就不難理解，為什么菲律賓接受援助的最主要限制條件就是獲得的軍事援助資金被要求用于購買美國的軍事裝備及相應(yīng)服務(wù)和培訓(xùn)，這一條件排除了菲律賓使用援助資金購買其他國家軍品的可能，把菲律賓牢牢綁在了美國的裝備體系下。

美國對菲律賓提供軍事援助受本國利益集團影響極其深刻。在美國國務(wù)院、國防部分配的對菲援助資金中，一部分直接留在了美國國內(nèi)，一部分兜兜轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)最終又回到了美國人的口袋，能出現(xiàn)在菲律賓賬戶上的只是很少一部分。

一方面，雖然裝備被運送到菲律賓，但融資和生產(chǎn)過程是在美國各地的工廠進行的，也正因如此，美國很多國會議員對維持和強化這種援助非常積極，因為這些援助資金最終流向了他們自己所在州和軍工企業(yè)。

另一方面，美國對菲律賓援助的內(nèi)容除了裝備和物資外，還包括整訓(xùn)菲律賓軍隊、提升信息互操作性、強化后勤保障體制、指導(dǎo)菲律賓軍事改革等方面。針對這些事項，美國還大量使用國內(nèi)私人軍事機構(gòu)、國防合同承包商和非盈利性機構(gòu)來繞過官方行動的限制并彌補政府機構(gòu)能力的不足。這些援助資金最終流向了美國的商業(yè)、技術(shù)和咨詢公司以及在美國注冊的非政府機構(gòu)。如果說美國軍工巨頭是在吃肉，那么這些機構(gòu)就是在啃骨頭喝湯。這在一定程度上也解釋了為什么美國軍工和防務(wù)行業(yè)每年花費巨資在競選捐款和國會游說上面。

作為世界上最大的軍事援助國，美國對菲律賓的軍事援助本質(zhì)上是服務(wù)于自身戰(zhàn)略和利益的需要。美菲同盟作為美國在亞太地區(qū)重要的同盟關(guān)系之一，是美國利用南海問題對華遏制打壓的依托，而軍事援助則是其管控這種同盟關(guān)系以服務(wù)于自己霸權(quán)地位的慣用工具。

美國以南海相關(guān)爭端挑撥當(dāng)事國關(guān)系，試圖把東南亞地區(qū)帶上集團政治和陣營對抗的邪路，著實需要警惕。馬科斯政府把自己綁在美國的戰(zhàn)車上以犧牲菲律賓的獨立自主和國家尊嚴(yán)的方式示眾，著實令人唏噓。 丁鐸美對菲軍事援助：嘴里都是主義，心里全是生意！