文件從中央下發(fā)到省、市、縣（區(qū)），最終到達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員賈佳統(tǒng)計(jì)過，鎮(zhèn)政府日均接收文件通知有60多份。

2023年5月，區(qū)委巡察組離開后，賈佳的日常工作增加了一項(xiàng)——打印上級(jí)文件通知，逐級(jí)找鎮(zhèn)委書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)、業(yè)務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)批示。在此之前，上級(jí)文件通知由她所在的鎮(zhèn)黨政辦接收，通過政務(wù)APP流轉(zhuǎn)給相關(guān)業(yè)務(wù)部門。但在巡察組看來，流程并不合規(guī)矩，文件處理需逐級(jí)報(bào)批。如果每份文件通知都等領(lǐng)導(dǎo)批示再開展工作，任務(wù)堆得來不及干。賈佳只能先在政務(wù)APP把材料流轉(zhuǎn)給業(yè)務(wù)部門，攢了兩三天，等領(lǐng)導(dǎo)外出開會(huì)、調(diào)研走訪回來后，“見縫插針”地找他們批示。

在她看來，省里、市里布置的許多工作任務(wù)，區(qū)縣不經(jīng)篩選、拆解直接轉(zhuǎn)發(fā)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，有的任務(wù)范疇“過于宏大”。每次賈佳抱著一堆等待批示的文件走進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)辦公室，她都感覺好像給領(lǐng)導(dǎo)增添了負(fù)擔(dān)。她記得，有一份省里印發(fā)的文件，寫有“此件發(fā)至市級(jí)”字樣，但身處行政體系“神經(jīng)末梢”的她同樣收到了。

過度留痕、濫用排名、多頭填報(bào)等形式主義問題，讓基層干部身上的擔(dān)子愈發(fā)沉重，他們不得不將大量的精力用于應(yīng)付考核，實(shí)際工作分身乏術(shù)。2023年12月，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于防治“指尖上的形式主義”的若干意見》指出，“指尖上的形式主義”是形式主義問題在數(shù)字化背景下的變異翻新，也是加重基層負(fù)擔(dān)的主要表現(xiàn)之一。2024年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《整治形式主義為基層減負(fù)若干規(guī)定》，首次以黨內(nèi)法規(guī)形式制定出臺(tái)為基層減負(fù)的制度規(guī)范。

有基層干部受訪時(shí)稱，整治形式主義也要防止出現(xiàn)新的形式主義。

賈佳是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“筆桿子”，常常陷入無盡的表格填寫和報(bào)告撰寫中。市里布置過一項(xiàng)關(guān)于“法治建設(shè)”的書面任務(wù)，經(jīng)層層轉(zhuǎn)發(fā)到達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但“法治建設(shè)”主要涉及市、區(qū)兩級(jí)法院的具體工作，她一時(shí)無從下手，只能照搬硬套一些普法宣傳的資料。有些報(bào)告本應(yīng)由上級(jí)政府部門產(chǎn)出，但上級(jí)部門卻要求各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門也寫一份，以期提供不一樣的視角。這類報(bào)告即使逾期上交，上級(jí)部門也很少催促。

此外，2024年區(qū)里先后要求填報(bào)“村居歷史遺留問題”、“村居對(duì)標(biāo)學(xué)習(xí)情況”等表格，但對(duì)于如何解決問題，上級(jí)政府沒有提供任何支持。她提到“村居對(duì)標(biāo)學(xué)習(xí)情況”，有外出學(xué)習(xí)考察的必要性，但區(qū)里只給了兩天時(shí)間填報(bào)，也沒有經(jīng)費(fèi)支持，她只能在網(wǎng)絡(luò)上搜集外省市“明星村”的資料，報(bào)送“對(duì)標(biāo)學(xué)習(xí)”計(jì)劃，其實(shí)兩地實(shí)際情況有差異，很難復(fù)刻。

王晶考上南方某省的選調(diào)生，駐村期間意識(shí)到，在一些攻堅(jiān)任務(wù)面前，上級(jí)部門似乎扮演“拉拉隊(duì)”的角色，只負(fù)責(zé)喊“加油”，基層“吭哧地”負(fù)重前行。以醫(yī)療保險(xiǎn)參保征繳工作為例，她所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)將每年9月設(shè)定為“全民參保攻堅(jiān)月”。村干部需每日上報(bào)本村已繳納醫(yī)保費(fèi)用的人數(shù)。2022年，她所在省份的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保個(gè)人繳費(fèi)不低于320元。有人想秋收回款再繳費(fèi)，有人想等丈夫過年回家再拿主意。即使每天數(shù)據(jù)沒有變化，也要重復(fù)上報(bào)。為了讓數(shù)據(jù)更好看，村干部、駐村干部周末去群眾家里做動(dòng)員工作。村支書甚至為困難村民和暫無繳費(fèi)意愿的親友墊付了幾千元錢。

王晶覺得，基層干部像在參加一場(chǎng)沒有終點(diǎn)的馬拉松比賽。如果不設(shè)置“攻堅(jiān)月”，而是按照醫(yī)保繳費(fèi)常規(guī)的窗口期推進(jìn)工作，村干部壓力可能會(huì)小一些。為推進(jìn)醫(yī)保繳費(fèi)工作，鎮(zhèn)政府還多次召集村干部、駐村干部開工作推進(jìn)會(huì)。但在王晶看來，重復(fù)講貫徹落實(shí)一件事的重要性，不如把好的工作方法、經(jīng)驗(yàn)傳授給大家。

蔣雯把自己比作一塊磚，哪里需要哪里搬。她所在的內(nèi)貿(mào)科主要負(fù)責(zé)制定全市商貿(mào)發(fā)展規(guī)劃、政策，擬訂流通領(lǐng)域消費(fèi)促進(jìn)。但處理12345投訴、創(chuàng)建文明城市期間維護(hù)市容市貌秩序、森林防火期執(zhí)勤、每月為各部門調(diào)取全區(qū)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù)等都成了她的分內(nèi)之事。每月中旬，蔣雯最常做數(shù)字填空題。她要把區(qū)統(tǒng)計(jì)局反饋的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù)粘貼到多個(gè)部門的工作匯報(bào)材料中。蔣雯感到疑惑，政府內(nèi)部為何沒有建立共享數(shù)據(jù)庫？在這種情況下，基層干部就像化身上級(jí)部門的拐杖，隨時(shí)響應(yīng)流程化的需求。

浙江工業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授趙玉林認(rèn)為，交數(shù)據(jù)等于交權(quán)力，職能部門將可能存在歷史遺留問題的臺(tái)賬交出去，近乎裸奔迎接考核，也存在泄密風(fēng)險(xiǎn)，這是建立共享數(shù)據(jù)庫的困難之處。

流程化、形式化還體現(xiàn)在值班制度中。該制度是為了應(yīng)對(duì)處置山火、洪澇等緊急突發(fā)情況，加強(qiáng)應(yīng)急信息報(bào)送設(shè)置的重要制度。但在實(shí)際工作中，上級(jí)的考核重點(diǎn)放在電話查崗、實(shí)地查崗，而非干部的險(xiǎn)情處置能力上。疫情期間，鎮(zhèn)政府值班的領(lǐng)導(dǎo)到衛(wèi)生院督導(dǎo)工作，另外兩名值班同事臨時(shí)外出處理交通事故，值班室只有兩名同事留守。紀(jì)委節(jié)日查崗發(fā)現(xiàn)值班人員不齊后，對(duì)他們說以后值班人員留在值班室，突發(fā)情況讓對(duì)應(yīng)辦公室的人回來處理。賈佳和同事不解，在她看來值班人員在崗就是為了處理突發(fā)情況。有時(shí)，上級(jí)電話查崗，一旦發(fā)現(xiàn)值班干部將辦公室座機(jī)呼叫轉(zhuǎn)移到手機(jī)上接聽，對(duì)方還會(huì)要求干部立刻用辦公室座機(jī)回?fù)?，這使得值班干部不但要為應(yīng)急響應(yīng)繃緊神經(jīng)，更要為隨時(shí)打來的查崗電話留專人處理，造成行政資源浪費(fèi)。

對(duì)于整治形式主義，有受訪的基層干部表示擔(dān)心，一多半的形式主義事務(wù)是由上級(jí)部門以屬地責(zé)任的名義要求基層干部協(xié)助，或者直接攤派下來的。拒絕形式主義工作，一定程度上意味著拒絕上級(jí)。

突擊迎檢是基層的日常重點(diǎn)工作。每年11月中旬到次年1月，是各地國(guó)檢密集開展的階段。每一次迎檢，對(duì)于基層干部而言，既可能是機(jī)會(huì)，也可能被一票否決。2021年，當(dāng)?shù)氐闹攸c(diǎn)工作是防返貧監(jiān)測(cè)幫扶。從6、7月開始做迎檢準(zhǔn)備工作。國(guó)檢之前，從9月份開始，各地先后有縣檢、市檢、省檢以及省際交叉互檢等檢查。7月初，為迎接鄉(xiāng)村振興國(guó)檢工作，駐村干部多次走訪全村幾十戶脫貧戶和近10戶重點(diǎn)防返貧的監(jiān)測(cè)戶。統(tǒng)計(jì)測(cè)算其家庭經(jīng)營(yíng)收入、工資收入及財(cái)產(chǎn)收入情況。

當(dāng)?shù)乜己艘竺撠殤羧司晔杖氩坏陀?萬元，且家庭年收入增速達(dá)20%。但對(duì)于脫貧戶較多，公益性崗位不足的村子來說，全體達(dá)標(biāo)不是一件容易的事。有村民家中因事故、重疾等原因，當(dāng)年收入嚴(yán)重下滑。為此，駐村干部將脫貧戶家里的耕地收入、雞鴨收入、家庭成員外出打工收入經(jīng)過多輪推算、美化，最終形成匯報(bào)材料。此外，上級(jí)政府也會(huì)要求周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)支援重點(diǎn)抽查鄉(xiāng)鎮(zhèn)的脫貧戶排查工作。

其他類似的考核還有創(chuàng)建全國(guó)文明城市、創(chuàng)建全國(guó)文明城區(qū)、創(chuàng)建全國(guó)文明村鎮(zhèn)等。中部某省鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員唐強(qiáng)印象最深的是，兩三年前，他所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)參評(píng)創(chuàng)建全國(guó)文明村鎮(zhèn)。國(guó)檢之前，省、市、區(qū)各級(jí)政府都會(huì)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)督促檢查、暗查暗訪。一天下午，他們接到小道消息，得知省里將下來暗查暗訪，全體基層干部當(dāng)晚6點(diǎn)下班后，帶上清潔工具，到可能被抽查到的社區(qū)做衛(wèi)生清潔、規(guī)范電動(dòng)車擺放、連夜鏟除老舊小區(qū)居民樓小廣告，突擊式忙碌到凌晨?jī)牲c(diǎn)。有居民不滿他們擾民，冷嘲熱諷道天天搞形式主義、多干點(diǎn)有用的事情。

此外，老舊小區(qū)停車位不足，車輛亂停亂放。迎檢期間，有時(shí)基層干部墊付幾日的停車費(fèi)，要求居民到小區(qū)外找停車位。暗查暗訪規(guī)定要求不打招呼、不聽匯報(bào)、不用陪同和接待。有基層干部為此化身社區(qū)居民，在小區(qū)內(nèi)蹲守放風(fēng)?？吹缴霞?jí)部門車輛、人員進(jìn)入小區(qū)，提前通知配合度高的居民下樓遛彎。

考上公務(wù)員之前，蔣雯沒想過創(chuàng)建全國(guó)文明城市和自己關(guān)系如此密切。她所在的轄區(qū)內(nèi)推行街長(zhǎng)制度，要求區(qū)商務(wù)局、區(qū)統(tǒng)計(jì)局、區(qū)醫(yī)療保障局等區(qū)級(jí)行政單位分別負(fù)責(zé)一條核心街道的治理工作。以商務(wù)局負(fù)責(zé)的街道為例，商務(wù)局所有科室每周輪流執(zhí)勤，工作人員穿上志愿者的藍(lán)色馬甲，上下午各一個(gè)小時(shí)，去街道進(jìn)行除雪、清潔、規(guī)范電動(dòng)車擺放、勸離違規(guī)停車、提醒商家不能在店鋪門口堆放貨物或擺放垃圾桶等工作。

迎檢給基層帶來的壓力，有時(shí)甚至超越了本職工作。華南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授徐剛長(zhǎng)期研究基層治理，他認(rèn)為，基層干部如履薄冰的迎檢現(xiàn)狀，和橫向評(píng)比加劇了內(nèi)卷有關(guān)。每個(gè)地方的政治資源和條件不同，薄弱地區(qū)的財(cái)力、物力、人力或許達(dá)不到全國(guó)性的評(píng)比活動(dòng)要求，逞能去做，結(jié)果只能是虛假填報(bào)、勞民傷財(cái)?？己嗽u(píng)比是殘酷的，即使所有部門的工作都達(dá)到90分以上，也有第一名和倒數(shù)第一名。

近年來，整治形式主義是各級(jí)政府政治建設(shè)的重要任務(wù)。2024年2月，楊華在中部地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，省委組織部門布置了專項(xiàng)任務(wù)為基層減負(fù)問題，要求各級(jí)單位自查自糾形式主義事項(xiàng)、減負(fù)事項(xiàng)并上報(bào)。據(jù)楊華觀察，在該省的減負(fù)舉措中，取消村干部坐班制已經(jīng)取得初步成效。訪談時(shí)，村干部告訴他，村干部值班制取代了坐班制，把干部從瑣碎的行政工作中解放出來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減少布置統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)收集、入戶調(diào)研拍照打卡等任務(wù)。

但不容忽視的是，上級(jí)部門普遍將整治形式主義打包成一項(xiàng)專項(xiàng)任務(wù)甩給基層，導(dǎo)致基層自己上報(bào)問題，自己解決問題，基層為此可能不敢提真問題，或者是自己沒有能力解決的問題。賈佳告訴澎湃新聞，從2022年起，上級(jí)部門就要求解散清退僵尸群，定期填寫某某部門無效群主清理表，并把工作群總數(shù)控制在2個(gè)以下。但在她如實(shí)填寫有兩個(gè)工作群時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)要求她改填0，避免成為負(fù)面典型。

蔣雯也收到了解散僵尸群的通知。為控制工作群數(shù)量，她不得不解散一些群，又重建一些群。商務(wù)局外聯(lián)事項(xiàng)較多，設(shè)有區(qū)里、鎮(zhèn)街考核群、公平競(jìng)爭(zhēng)群等。有的群一年只用幾次，但每年都要用，解散群反而增加了工作成本。在趙玉林看來，一刀切的減負(fù)方式不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，沒有充分考慮職能部門工作性質(zhì)的不同、基層的真實(shí)需要大領(lǐng)導(dǎo)在群里，小領(lǐng)導(dǎo)怎么給下屬布置任務(wù)？

唐強(qiáng)則表示，僵尸群躺在通訊錄中，解散與否都對(duì)他們的工作影響不大，只是對(duì)上級(jí)部門展示整治形式主義的成效有幫助。論文《壓力型體制下基層減負(fù)政策執(zhí)行困境與優(yōu)化路徑》中提到，自2019年基層減負(fù)政策實(shí)施以來，各地出現(xiàn)許多共性問題。為了完成基層減負(fù)績(jī)效考核，基層注重處處留痕，向上級(jí)展示減負(fù)成效，增加基層工作量，出現(xiàn)了名義上的減負(fù)。

與此同時(shí)，涉及上級(jí)部門的真問題，如頻繁迎檢、工作任務(wù)攤派、多次召開整治形式主義工作動(dòng)員會(huì)、文件不經(jīng)篩選，擊鼓傳花式流轉(zhuǎn)，身處基層一線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部卻又不敢填寫。唐強(qiáng)提到，他所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新建小區(qū)，如在三年保質(zhì)期內(nèi)出現(xiàn)滲漏問題，應(yīng)由開發(fā)商和負(fù)責(zé)項(xiàng)目驗(yàn)收的區(qū)住建局解決。但有居民投訴后，區(qū)住建局退回工單，任務(wù)就可能落到村鎮(zhèn)建設(shè)辦公室，因?yàn)閷俚刎?zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門變相承擔(dān)了上級(jí)部門的本職工作。

《整治形式主義為基層減負(fù)若干規(guī)定》中明確提出，要規(guī)范明晰基層權(quán)責(zé)，建立健全職責(zé)清單。賈佳了解，2024年11月，區(qū)里成立了履職清單領(lǐng)導(dǎo)小組，各鎮(zhèn)相繼成立領(lǐng)導(dǎo)小組。在工作動(dòng)員會(huì)議上，指導(dǎo)基層整理履職清單。履職清單要求各部門逐條列出基本履職事項(xiàng)、配合履職事項(xiàng)等。但有受訪的基層干部表示，配合履職涉及的工作范圍較大，基層干部要配合到什么程度，沒有清晰的邊界。

趙玉林長(zhǎng)期關(guān)注基層數(shù)字治理中的形式主義，據(jù)他觀察，隨著全面推行數(shù)字治理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)曾創(chuàng)辦了一批政務(wù)公眾號(hào)，但近期陸續(xù)關(guān)停。趙玉林解釋說，關(guān)停主要針對(duì)長(zhǎng)期不更新、缺乏原創(chuàng)內(nèi)容、閱讀量低的政務(wù)號(hào)。但由于下級(jí)部門顧慮創(chuàng)新失敗、上級(jí)問責(zé)，有的政務(wù)號(hào)交給專業(yè)公司運(yùn)營(yíng)，在粉絲數(shù)量、閱讀量上弄虛作假。他認(rèn)為，上級(jí)部門對(duì)成效不佳的工作進(jìn)行清理整治，也需要對(duì)下級(jí)部門的創(chuàng)新失敗多一些容錯(cuò)空間。監(jiān)管過嚴(yán)，可能造成干部不敢創(chuàng)新，助長(zhǎng)弄虛作假的風(fēng)氣。

采訪中，多名基層干部表示，少點(diǎn)折騰，就是最有力的減負(fù)。唐強(qiáng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作三年，基層黨組織每月組織一次黨建活動(dòng)。黨員干部要在重陽節(jié)去敬老院送溫暖，兒童節(jié)去幼兒園參加亦師亦友活動(dòng)，并通過現(xiàn)場(chǎng)照片、臺(tái)賬等方式記錄在黨建材料中。有時(shí)，周末鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉辦一場(chǎng)少兒圍棋大賽，都要抽調(diào)近百名干部做志愿者，負(fù)責(zé)安保、環(huán)衛(wèi)、景區(qū)引導(dǎo)等工作。而唐強(qiáng)說，基層工作往往只是工作報(bào)告中的一行數(shù)字，被一筆帶過。

我國(guó)不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度統(tǒng)一。上級(jí)部門在體系內(nèi)總有下級(jí)部門可以作為抓手，難免存在責(zé)任推脫給下級(jí)的情況。在楊華看來，只有省委工作領(lǐng)導(dǎo)小組數(shù)量減少了，市、縣、鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)小組的數(shù)量才能隨之減少。為此，他建議從省級(jí)層面開始取消冗余的工作領(lǐng)導(dǎo)小組。過度迎檢擠占基層大量精力。各級(jí)要統(tǒng)籌督導(dǎo)檢查工作，每年考核在年終安排一次，不必在微信群通報(bào)短周期排名，各級(jí)政府盡量不要借調(diào)研名義到基層督促檢查工作。

徐剛覺得，形式主義病根在于，基層干部過分在意上級(jí)評(píng)價(jià)，而沒有把公眾滿意度放在核心位置上。他認(rèn)為，上級(jí)部門應(yīng)該通過走訪、座談、問卷等方式收集群眾意見，適度調(diào)高公眾滿意率在考核體系中的所占比重。例如上海市浦東新區(qū)改進(jìn)考核方式方法，從部門考核+年終成績(jī)向群眾評(píng)價(jià)+平時(shí)成績(jī)轉(zhuǎn)變，建立居（村）組織7+3（群眾評(píng)價(jià)占70%+街鎮(zhèn)評(píng)價(jià)占30%）考核模式。在楊華看來，上級(jí)政府有必要精簡(jiǎn)績(jī)效考核體系，緊抓城市建設(shè)、民生事業(yè)、信訪維穩(wěn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等重點(diǎn)工作，對(duì)于一般性的工作任務(wù)不納入黨委政府的綜合考核，這樣基層能夠集中精力處理優(yōu)先級(jí)靠前的事。