40畝工業(yè)用地竟開(kāi)起超大酒樓。

“工業(yè)用地上建設(shè)的工廠，怎么就‘搖身一變’成為一家大型酒樓對(duì)外營(yíng)業(yè)？”江蘇的錢先生想不明白。從事餐飲業(yè)的徐振也感到不甘：“商業(yè)用地多貴啊，正規(guī)投資經(jīng)營(yíng)的酒樓，怎么能競(jìng)爭(zhēng)過(guò)在工業(yè)用地上建設(shè)的酒樓？”

更令兩人難以理解的是，早在2022年11月，江蘇省靖江市自規(guī)部門(mén)已查實(shí)該塊工業(yè)用地未按批準(zhǔn)用途使用，責(zé)令交還土地，繳納罰款。可涉事的裕山紡織公司繳納罰款后，酒樓至今仍在正常營(yíng)業(yè)。

“搖身一變”——

工業(yè)廠房逐步變成了大型商業(yè)酒樓

“工業(yè)用地是不能從事餐飲商業(yè)活動(dòng)的”

近日，江蘇的錢先生向華商報(bào)大風(fēng)新聞反映，2019年開(kāi)始，江蘇靖江市裕山紡織有限公司將其位于靖江市姜八公路與北二環(huán)路交叉口附近的工廠廠房，逐步改造成為一家大型酒樓。

錢先生說(shuō)，這家酒樓叫鴻運(yùn)酒樓，可以同時(shí)容納3000人就餐，卻沒(méi)有通過(guò)消防驗(yàn)收，存在安全隱患。

“他們是辦不了消防驗(yàn)收的，因?yàn)樗麄儧](méi)有任何開(kāi)工手續(xù)?！卞X先生進(jìn)一步解釋，裕山紡織公司的廠房占地屬于工業(yè)用地，將工廠廠房改造為酒樓，意味著將工業(yè)用地非法用于餐飲商業(yè)活動(dòng)，這是違法行為，按照國(guó)家《土地管理法》規(guī)定，不按照批準(zhǔn)的用途使用土地，自然資源規(guī)劃部門(mén)應(yīng)責(zé)令交還土地，處以罰款。

2024年3月，錢先生開(kāi)始舉報(bào)鴻運(yùn)酒樓的相關(guān)問(wèn)題，但時(shí)隔一年，始終沒(méi)有解決，“這家酒樓至今仍在正常營(yíng)業(yè)。”

華商報(bào)大風(fēng)新聞?dòng)浾卟樵兌桃曨l平臺(tái)顯示，截至2025年6月，多個(gè)網(wǎng)友發(fā)布在鴻運(yùn)酒樓的就餐視頻。

行政處罰——

鴻運(yùn)酒樓將工廠車間加固裝修施工

未經(jīng)消防驗(yàn)收擅自投入使用，被罰款12萬(wàn)元

天眼查顯示，靖江市裕山紡織有限公司成立于2004年3月4日，法定代表人為陸某。公司大股東為黃某，持股90%。黃某還持有靖江市鴻運(yùn)酒樓100%的股份。

在黃某擔(dān)任法定代表人的7家企業(yè)中，有靖江市鴻運(yùn)酒樓和靖江市鴻運(yùn)酒樓城北店兩家企業(yè)。這兩家企業(yè)的地址與靖江市裕山紡織有限公司相同，均為“姜八公路城北收費(fèi)站北首”。

信用中國(guó)顯示，在靖江市鴻運(yùn)酒樓城北店的行政處罰公開(kāi)信息顯示，2024年6月8日，該單位辦公樓部分未經(jīng)消防救援機(jī)構(gòu)許可，擅自投入使用，罰款3.5萬(wàn)元。

6月26日，該單位于2019年12月對(duì)位于靖江市裕山紡織有限公司車間進(jìn)行加固裝修施工，并于2023年作為飯店在未經(jīng)消防驗(yàn)收擅自投入使用，罰款12萬(wàn)元。

由此可知，錢先生反映其將工廠廠房改造為酒樓一事屬實(shí)。但公開(kāi)信息未顯示，裕山紡織公司車間建設(shè)是否使用工業(yè)用地，其經(jīng)營(yíng)酒樓是否改變了土地用途。

內(nèi)部資料——

裕山紡織公司被行政處罰

責(zé)令交還9270平方米未按批準(zhǔn)用途使用的土地

對(duì)此，華商報(bào)大風(fēng)新聞?dòng)浾呗?lián)系到了靖江市餐飲行業(yè)某酒樓的負(fù)責(zé)人徐振，其提供了靖江市自然資源和規(guī)劃局未公開(kāi)的《行政處罰決定書(shū)》【靖自然資監(jiān)字[2022]第01號(hào)】顯示：

靖江市裕山紡織有限公司未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自將位于孤山鎮(zhèn)新一村的9270平方米工業(yè)用地，改變用途作經(jīng)營(yíng)性餐飲用地使用。

依據(jù)相關(guān)證據(jù)和相關(guān)法規(guī)，自規(guī)部門(mén)對(duì)靖江市裕山紡織有限公司改變土地用途的行為處罰如下：責(zé)令靖江市裕山紡織有限公司在60日內(nèi)交還9270平方米未按批準(zhǔn)用途使用的土地；對(duì)該單位改變土地用途處以每平方米10元的罰款，罰款金額合計(jì)9.27萬(wàn)元。

這份《行政處罰決定書(shū)》的落款時(shí)間為2022年11月14日，下方蓋著“靖江市自然資源和規(guī)劃局”公章。

查實(shí)經(jīng)過(guò)——

2021年自規(guī)部門(mén)詢問(wèn)時(shí)，負(fù)責(zé)人稱是建食堂

掛牌營(yíng)業(yè)后，稱系出租給鴻運(yùn)酒樓作餐飲使用

據(jù)徐振和錢先生講述，黃某系靖江市鴻運(yùn)酒樓的老板，起初，該酒樓在靖江市南環(huán)路附近營(yíng)業(yè)。2019年前后，其房租到期，遂搬到了靖江市裕山紡織有限公司廠房的位置。

徐振說(shuō)，鴻運(yùn)酒樓起初不做宴會(huì)業(yè)務(wù)，因?yàn)闆](méi)有宴會(huì)廳。但搬家后，酒樓設(shè)置了六七個(gè)宴會(huì)廳，承接婚慶等宴會(huì)業(yè)務(wù)。

《國(guó)有土地使用證》【靖國(guó)用（2005）字第146號(hào)】顯示，土地使用者為靖江市裕山紡織有限公司，用途為“工業(yè)”，使用權(quán)類型“出讓”。使用權(quán)面積“24945平方米”。

據(jù)靖江市自規(guī)局監(jiān)察三中隊(duì)《關(guān)于靖江市裕山紡織有限公司擅自改變?cè)恋赜猛镜恼{(diào)查報(bào)告》顯示，2021年4月12日，中隊(duì)第一次找到該單位負(fù)責(zé)人陸某談話詢問(wèn)時(shí)，對(duì)方表示不存在改變用途作經(jīng)營(yíng)性餐飲的情況，該單位內(nèi)的建設(shè)是在進(jìn)行辦公場(chǎng)所和職工食堂的內(nèi)部改造項(xiàng)目。

后來(lái)，中隊(duì)在巡查中發(fā)現(xiàn)該單位掛牌“鴻運(yùn)酒樓”向外營(yíng)業(yè)后，再次找陸某談話詢問(wèn)，對(duì)方表示因?yàn)榻陙?lái)該單位生產(chǎn)加工形勢(shì)不理想，便將該地塊出租給鴻運(yùn)酒樓作餐飲使用。

僅作罰款？——

行政處罰要求“交還土地”和“罰款”

最終只執(zhí)行罰款便結(jié)案

上述《調(diào)查報(bào)告》出具于2022年9月27日。其中還顯示，經(jīng)調(diào)查，未發(fā)現(xiàn)靖江市裕山紡織有限公司新建、擴(kuò)建或改建建筑物、構(gòu)筑物。

處理建議中稱，“建議責(zé)令該公司交還土地，并處罰款，具體罰款金額由市局確定?！?/p>

據(jù)悉，2022年11月14日《行政處罰決定書(shū)》出具后，12月5日靖江市裕山紡織有限公司向靖江市自規(guī)局出具《交還土地證明》，稱鴻運(yùn)酒樓地塊使用權(quán)（工業(yè)用地）已經(jīng)交還給其公司。

12月13日，《行政處罰決定執(zhí)行記錄》顯示，靖江市裕山紡織有限公司于12月5日交還了非法占用的土地；同日繳納了罰款。

靖江市自規(guī)局的《結(jié)案呈批表》顯示，違法性質(zhì)屬“改變用途”。行政處罰內(nèi)容為“交還土地”“罰款9.27萬(wàn)元”兩部分。但在執(zhí)行情況中，僅提及“公司在2022年12月5日將罰款繳至本局財(cái)政罰款專戶。”

對(duì)此，12月15日，承辦人意見(jiàn)為“該宗違法用地已處罰到位，建議結(jié)案”。12月16日，執(zhí)法監(jiān)察工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人意見(jiàn)和自然資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)人意見(jiàn)均為“同意”。

不公平競(jìng)爭(zhēng)？——

“商業(yè)用地每畝投資三四百萬(wàn)，工業(yè)用地僅三四十萬(wàn)”

鴻運(yùn)酒樓工作人員稱仍在正常營(yíng)業(yè)

徐振認(rèn)為靖江市自規(guī)局的處理方式存在明顯問(wèn)題：行政處罰中，靖江市裕山紡織有限公司應(yīng)向靖江市自規(guī)局交還土地，結(jié)果成了“鴻運(yùn)酒樓向裕山紡織公司交還土地”。最終“執(zhí)行情況”，變成了裕山紡織公司繳納罰款，靖江市自規(guī)部門(mén)自下而上便同意結(jié)案了。

“這對(duì)我們行業(yè)傷害很大，完全是不公平競(jìng)爭(zhēng)?！毙煺窠忉尩?，從投資成本來(lái)對(duì)此，工業(yè)用地與商業(yè)用地相差10倍左右，“工業(yè)用地一畝大約投資三四十萬(wàn)元，商業(yè)用地則根據(jù)地段不同，需要投資三四百萬(wàn)元?！?/p>

2025年6月，華商報(bào)大風(fēng)新聞?dòng)浾咭允忻裆矸萋?lián)系到靖江市鴻運(yùn)酒樓，相關(guān)業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人介紹道，他們酒店占地約50畝，有6個(gè)宴會(huì)廳，地面停車位三四百個(gè)。其中一個(gè)粉色宴會(huì)廳是2025年1月剛剛改建的。

“我們10月份有幾天的婚宴已經(jīng)訂滿了。”該工作人員說(shuō)，宴會(huì)每桌的餐費(fèi)大約2000元至3000元不等。宴會(huì)廳有大有小，有的宴會(huì)廳可以坐二三十桌，有的宴會(huì)廳可以坐四五十桌。

工廠負(fù)責(zé)人——

承認(rèn)在工業(yè)用地上將廠房改造成酒樓

認(rèn)為生意好遭同行嫉妒被舉報(bào)

6月23日，華商報(bào)大風(fēng)新聞?dòng)浾呗?lián)系到靖江市裕山紡織有限公司的負(fù)責(zé)人陸某。他承認(rèn)將曾經(jīng)的紡織工廠廠房改造為酒樓經(jīng)營(yíng)，認(rèn)為這種問(wèn)題是一種常態(tài)，“不可能都是商業(yè)用地。”

陸某表示，他們是在原有廠房的基礎(chǔ)上進(jìn)行了改造、裝修，建成了一個(gè)飯店，“沒(méi)有客房，只提供吃飯。”他認(rèn)為，靖江市城北區(qū)域沒(méi)有更好的飯店，老百姓也對(duì)他們的酒樓很認(rèn)可，因此遭遇了同行的嫉妒。

“自規(guī)部門(mén)要求返還土地，在全國(guó)沒(méi)有先例?！标懩痴f(shuō)，盡管法規(guī)有規(guī)定，自規(guī)部門(mén)有權(quán)收回土地，但該規(guī)定無(wú)法實(shí)行，因?yàn)樵撘?guī)定沒(méi)有明確，收回是有償還是無(wú)償。他承認(rèn)2021年和2022年在接受自規(guī)部門(mén)調(diào)查時(shí)，其給官方調(diào)查人員的解釋前后不一，并表示鴻運(yùn)酒樓是租賃了紡織廠的廠房，“鴻運(yùn)酒樓跟我沒(méi)有太大關(guān)系，是一個(gè)朋友搞的。”

陸某認(rèn)為，酒樓的建設(shè)是有益的，因?yàn)榧徔棌S的廠房曾閑置多年，原本的環(huán)境也很差，垃圾成山。如今鴻運(yùn)酒樓運(yùn)營(yíng)后，周圍環(huán)境也有了提升。

尋求政策——

“我們有100多名員工要吃飯，也想做貢獻(xiàn)”

“想補(bǔ)交土地出讓金不知道給誰(shuí)交”

陸某表示，他們給靖江市上寫(xiě)過(guò)情況說(shuō)明，因?yàn)樵诋?dāng)?shù)亻L(zhǎng)期的規(guī)劃中，鴻運(yùn)酒樓所處的位置屬于商住用地，“鴻運(yùn)酒樓在等市上的政策，以補(bǔ)交土地出讓金或其他方式，讓其占用的用地變?yōu)樯虡I(yè)用地?！?/p>

陸某表示，2025年5月，國(guó)家層面《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》中提及的“鼓勵(lì)以市場(chǎng)化方式推動(dòng)老舊廠區(qū)更新改造，加強(qiáng)工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用，盤(pán)活利用閑置低效廠區(qū)、廠房和設(shè)施，植入新業(yè)態(tài)新功能”等政策，是鴻運(yùn)酒樓的政策契機(jī)?！熬附胁粌H鴻運(yùn)酒樓有土地違規(guī)的問(wèn)題。”他認(rèn)為，靖江有關(guān)部門(mén)沒(méi)有采取“一刀切”的方式處置“違規(guī)用地”問(wèn)題，也是為了保護(hù)當(dāng)?shù)氐臓I(yíng)商環(huán)境。

陸某說(shuō)，2019年鴻運(yùn)酒樓改造完成后，歷經(jīng)了3年疫情。如今經(jīng)過(guò)發(fā)展，鴻運(yùn)酒樓已經(jīng)有100多名員工，“我們有這么多職工要吃飯，我們也想做出相應(yīng)的貢獻(xiàn)。”針對(duì)鴻運(yùn)酒樓實(shí)際使用土地系工業(yè)用地的問(wèn)題，他們也希望有個(gè)妥善的解決方案。

“我們從來(lái)沒(méi)說(shuō)過(guò)我們不愿意補(bǔ)交土地出讓金，但目前是有關(guān)部門(mén)需要給一個(gè)方案，我們?nèi)缃裣虢诲X也不知道給誰(shuí)交?！标懩痴f(shuō)。

市信訪局——

自規(guī)部門(mén)稱交還土地系交還企業(yè)

具體建議聯(lián)系自規(guī)部門(mén)了解

6月23日，華商報(bào)大風(fēng)新聞?dòng)浾呗?lián)系到靖江市信訪局相關(guān)負(fù)責(zé)人黃某。關(guān)于靖江市自然資源規(guī)劃部門(mén)2022年11月已作出行政處罰，責(zé)令靖江市裕山紡織有限公司交還未按批準(zhǔn)用途使用的土地。他表示，自己曾詢問(wèn)過(guò)自規(guī)部門(mén)相關(guān)問(wèn)題，對(duì)方解釋稱，該交還土地并非收歸國(guó)有，而是交還給靖江市裕山紡織有限公司。

靖江自規(guī)部門(mén)責(zé)令裕山紡織公司將土地歸還給該公司是否合規(guī)？黃某說(shuō)，“這個(gè)還是請(qǐng)自規(guī)部門(mén)來(lái)回答，他們給我解釋，是歸還給企業(yè)的，不是收歸國(guó)有。他們覺(jué)得是符合程序的。”

市自規(guī)局——

交還土地是交還給擁有土地使用權(quán)的企業(yè)

鴻運(yùn)酒樓違規(guī)用地問(wèn)題需市政府牽頭處理

6月24日，靖江自規(guī)局監(jiān)察支隊(duì)工作人員回復(fù)稱，該快土地的使用權(quán)屬于裕山紡織公司，鴻運(yùn)酒樓是租用該公司的廠房進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，“責(zé)令退還土地和責(zé)令交還土地是兩個(gè)概念?！薄霸Ｉ郊徔椆镜牡貙儆趪?guó)有出讓用地，行政處罰要求責(zé)令交還土地，意思是讓租賃方交還給裕山紡織公司?！?/p>

既然鴻運(yùn)酒樓至今仍在運(yùn)營(yíng)原因何在，是否要補(bǔ)交工業(yè)用地轉(zhuǎn)商業(yè)用地的土地出讓金？該工作人員解釋，“這件事還在處理中，我們只是處理此事的一個(gè)環(huán)節(jié)。其他問(wèn)題需要逐漸、城管、消防等各個(gè)部門(mén)，所以這里是市政府牽頭的。”

他表示，鴻運(yùn)酒樓和裕山紡織公司的大股東系同一人是事實(shí)，但市政府還沒(méi)有確定具體的解決方案。至于為什么兩三年都沒(méi)有解決，他表示自己不清楚，也不清楚是否曾將違法線索移交其他業(yè)務(wù)部門(mén)，建議聯(lián)系靖江市政府。

對(duì)此，徐振認(rèn)為自規(guī)部門(mén)的解釋不合理，“行政處罰決定書(shū)是給裕山紡織公司的，按照靖江市自規(guī)局的解釋，難道是責(zé)令裕山紡織公司把土地交還給裕山紡織公司？自己交還給自己，還叫處罰嗎？”

律師說(shuō)法——

工業(yè)用地的廠房能否改造為酒樓？

陜西省法學(xué)會(huì)民法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、陜西眾致律師事務(wù)所高級(jí)合伙人劉東晨律師說(shuō)，本案工業(yè)用地，涉及兩個(gè)法律問(wèn)題：一是將工業(yè)用地的廠房改造為商業(yè)飯店，非法改變了土地用途；二是以出租的形式未經(jīng)批準(zhǔn)非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。

現(xiàn)行《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等法律法規(guī)均要求，改變土地建設(shè)用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)人民政府自然資源主管部門(mén)的同意。

案涉用地未經(jīng)法定程序改變土地建設(shè)用途，屬于違法行為。同時(shí)，上述法律法規(guī)還禁止買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，案涉的紡織公司將土地出租給酒店，是一種典型的非法轉(zhuǎn)讓土地的行為。上述兩種非法行為的法律后果包括責(zé)令采取改正措施、沒(méi)收違法所得、罰款和收回土地等行政處罰。

當(dāng)然，紡織公司也可以主動(dòng)依法向自規(guī)部門(mén)申請(qǐng)變更土地建設(shè)用途，但是未經(jīng)批準(zhǔn)之前，其不得擅自變更土地建設(shè)用途。

自規(guī)部門(mén)責(zé)令交還土地，是收歸國(guó)有嗎？

劉東晨強(qiáng)調(diào)，在國(guó)有土地出讓協(xié)議中，一般會(huì)對(duì)土地的開(kāi)發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)等有明確要求；以及違反相應(yīng)條款后，自規(guī)部門(mén)有權(quán)收回土地的約定。根據(jù)我國(guó)《國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條，土地使用者應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定和城市規(guī)劃的要求，開(kāi)發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)土地。未按合同規(guī)定的期限和條件開(kāi)發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)予以糾正，并根據(jù)情節(jié)可以給予警告、罰款直至無(wú)償收回土地使用權(quán)的處罰。

由此可見(jiàn)，本案中，案涉土地使用權(quán)人為紡織公司，非法改變土地用途和非法轉(zhuǎn)讓土地的行政違法主體也是紡織公司，自規(guī)部門(mén)行政處罰的行政相對(duì)人是紡織公司而不是酒店。由此判斷，自規(guī)部門(mén)對(duì)紡織公司作出的責(zé)令交還土地，實(shí)質(zhì)應(yīng)是自規(guī)部門(mén)依法收回案涉的土地，并不是要求紡織公司自行收回非法出租的土地。因?yàn)榘干嫱恋叵党掷m(xù)地處于被改變土地建設(shè)用途的非法狀態(tài)，自規(guī)部門(mén)相關(guān)的行政處罰決定書(shū)也始終沒(méi)有得到執(zhí)行，非法行為沒(méi)有得到相應(yīng)的處罰和制止。

此外，鴻運(yùn)酒樓持股100%的股東黃某與裕山紡織公司持股90%的股東黃某系同一人，若靖江市自規(guī)部門(mén)責(zé)令交還土地系鴻運(yùn)酒樓交還給裕山紡織公司，根本不能真正有效地處罰土地使用中的違法行為，不僅有“左手倒右手”之嫌，更有包庇之嫌。

鴻運(yùn)酒樓至今仍在運(yùn)營(yíng)，自規(guī)部門(mén)是否需擔(dān)責(zé)？

劉東晨表示，違法行為長(zhǎng)期存在，生效的行政處罰決定書(shū)得不到執(zhí)行，自規(guī)部門(mén)的相關(guān)負(fù)責(zé)人負(fù)有不可推卸的責(zé)任。

《土地管理法》第八十四條明確規(guī)定，自然資源主管部門(mén)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)的工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分。