新修訂的治安管理處罰法于6月27日由十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議表決通過(guò)，自2026年1月1日起施行。修訂草案三審稿提出，對(duì)特定情形下可拘留未成年人的年齡下調(diào)至14歲，引發(fā)外界關(guān)注。

治安管理處罰法一直被稱(chēng)為“小刑法”，法案中一半以上行為和刑法中的行為樣態(tài)相同，只是情節(jié)輕重不同。該法于2006年正式實(shí)施，此次為首次大修。在刑法已經(jīng)降低最低刑事責(zé)任年齡之后，《治安管理處罰法》三審稿新增條款也對(duì)近些年未成年人違法犯罪領(lǐng)域關(guān)注度較高的問(wèn)題做出了回應(yīng)。

對(duì)于特定情形下可拘留未成年人的年齡下調(diào)至14歲，苑寧寧認(rèn)為，通常來(lái)說(shuō)，未成年在實(shí)施犯罪之前，有一個(gè)從治安違法行為到犯罪的演變過(guò)程。實(shí)踐中，確實(shí)存在少數(shù)低齡未成年人，實(shí)施的暴力欺凌、惡性滋擾、多次盜竊等行為性質(zhì)十分惡劣，造成的后果和社會(huì)影響極壞。一些未成年人知道自己的年齡沒(méi)有達(dá)到行政拘留標(biāo)準(zhǔn)，就反復(fù)作案，危害了社會(huì)治安，對(duì)未成年人身心成長(zhǎng)也不利。此前對(duì)未滿(mǎn)16周歲的未成年人“一刀切”不執(zhí)行拘留的做法，被認(rèn)為在處理此類(lèi)極端個(gè)案時(shí)處罰威懾不足。

有人認(rèn)為不必降低違法處罰年齡，因?yàn)樾姓辛魧?duì)未成年人的違法行為糾正作用未必大，同時(shí)拘留場(chǎng)所也不利于其身心健康。苑寧寧表示，在治安管理處罰法規(guī)定的處罰種類(lèi)中，行政拘留是唯一剝奪人身自由的處罰，嚴(yán)重性?xún)H次于刑罰中的管制、拘役和有期徒刑。短期來(lái)看，拘留確實(shí)能夠控制住嚴(yán)重違法的未成年人，對(duì)其形成震懾作用。但是，拘留可能會(huì)對(duì)未成年人造成心理創(chuàng)傷：拘留期間學(xué)業(yè)會(huì)中斷；拘留所環(huán)境復(fù)雜，可能會(huì)造成“交叉感染”；被關(guān)押的經(jīng)歷也可能給未成年人帶來(lái)污名化的身份標(biāo)簽。如果反復(fù)被拘留，一些未成年人可能覺(jué)得無(wú)所謂了，反正最多15天之后就能出來(lái)，反而強(qiáng)化了他的反社會(huì)認(rèn)知，增加再次違法的風(fēng)險(xiǎn)。

換言之，從遏制未成年人違法犯罪來(lái)看，拘留的效果可能并不如預(yù)期好。立法者也意識(shí)到不能“一關(guān)了事”，因此，草案銜接了對(duì)未成年人的矯治教育措施，新增規(guī)定：“對(duì)因不夠年齡不予治安處罰或者不執(zhí)行拘留的未成年人，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照預(yù)防未成年人犯罪法的規(guī)定，采取相應(yīng)矯治教育等措施。”草案新增這一規(guī)定，切實(shí)讓未成年人違法，不管年齡大小，都要依法獲得相關(guān)處置，整體銜接上了我國(guó)未成年人犯罪預(yù)防和治理工作。

關(guān)于我國(guó)面向未成年人的矯治教育發(fā)展情況，苑寧寧指出，2020年修訂的預(yù)防未成年人犯罪法規(guī)定了一系列矯治措施，包括矯治教育、專(zhuān)門(mén)教育、專(zhuān)門(mén)矯治教育，確保對(duì)未成年人的嚴(yán)重不良行為有人管、管得住、管得好。目前，國(guó)家有關(guān)部門(mén)已經(jīng)通過(guò)制發(fā)文件，細(xì)化了專(zhuān)門(mén)教育、專(zhuān)門(mén)矯治教育的適用，進(jìn)一步完善了頂層設(shè)計(jì)。很多地方專(zhuān)門(mén)學(xué)校的數(shù)量不足，近兩年，各省也在推進(jìn)專(zhuān)門(mén)學(xué)校建設(shè)和專(zhuān)門(mén)教育工作。

在取得進(jìn)展的同時(shí)，也暴露出一定問(wèn)題。比如專(zhuān)門(mén)學(xué)校的師資力量和特色課程有待提升專(zhuān)業(yè)性；專(zhuān)門(mén)教育入學(xué)的評(píng)估流程和標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步統(tǒng)一；責(zé)令提供社會(huì)公益服務(wù)、責(zé)令接受社會(huì)觀護(hù)等矯治教育措施有待進(jìn)一步細(xì)化適用和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)；矯治措施的適用程序需要實(shí)現(xiàn)案件化規(guī)范辦理等。此外，這些措施的有效落實(shí)需要專(zhuān)門(mén)人員，需要探索建設(shè)具有專(zhuān)業(yè)化水平的少年警務(wù)，需要社會(huì)工作者的參與與支持。例如，浙江省臺(tái)州市路橋區(qū)公安分局在全國(guó)范圍內(nèi)率先成立了具有獨(dú)立編制的少年警務(wù)隊(duì)，建立健全階梯式矯治幫扶體系。浙江省湖州市吳興區(qū)設(shè)立護(hù)苗中心對(duì)需要接受心理輔導(dǎo)、行為矯治、社會(huì)觀護(hù)的未成年人進(jìn)行教育、監(jiān)督和管束。這些做法亟須總結(jié)提煉，將行之有效的經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)進(jìn)行推廣。

此次治安管理處罰法的修訂三審稿還規(guī)制了校園欺凌行為：“實(shí)施學(xué)生欺凌，有毆打、侮辱、恐嚇等行為的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予治安管理處罰、采取相應(yīng)矯治教育等措施。”明確把學(xué)生欺凌納入治安管理處罰范疇，能夠彌補(bǔ)此前在治安管理領(lǐng)域?qū)W(xué)生欺凌的管理處罰局限。從以往案例來(lái)看，大量學(xué)生欺凌行為如輕微毆打、長(zhǎng)期辱罵、網(wǎng)絡(luò)侮辱、輕度恐嚇等，無(wú)法構(gòu)成故意傷害罪或?qū)め呑淌伦锏龋诌h(yuǎn)超普通學(xué)生摩擦，屬于治安管理處罰法的規(guī)制范疇。但是治安管理處罰法缺少對(duì)應(yīng)條款，只有當(dāng)學(xué)生欺凌造成實(shí)質(zhì)性身體傷害，公安機(jī)關(guān)才可能依照治安管理處罰法中“故意傷害他人身體”等條款對(duì)施害者進(jìn)行處罰，這導(dǎo)致對(duì)學(xué)生欺凌處罰陷入不力困境。

此次治安管理處罰法修訂，明確將學(xué)生欺凌定性為違法行為，對(duì)施暴者、潛在施暴者、旁觀者、學(xué)校、家長(zhǎng)都傳達(dá)了強(qiáng)烈信號(hào)：學(xué)生欺凌不是小打小鬧，而是不可碰觸的法律底線(xiàn)。此外，公安機(jī)關(guān)介入、調(diào)查、處罰此類(lèi)學(xué)生欺凌行為，也有了更清晰的法律授權(quán)和職責(zé)指向，提升治理效率。

草案規(guī)定“學(xué)校不按規(guī)定報(bào)告或者處置嚴(yán)重學(xué)生欺凌的，責(zé)令改正并建議有關(guān)部門(mén)對(duì)責(zé)任人員依法予以處分”。學(xué)校在防治學(xué)生欺凌中具有核心作用，強(qiáng)調(diào)其法律責(zé)任至關(guān)重要。教師和管理人員接觸學(xué)生時(shí)間最長(zhǎng)、距離最近，理應(yīng)是學(xué)生欺凌的第一線(xiàn)發(fā)現(xiàn)者和響應(yīng)者。但在現(xiàn)實(shí)中，部分學(xué)校因?qū)W生欺凌事件處理難度大、害怕影響聲譽(yù)或考核而存在瞞報(bào)、淡化處理甚至掩蓋問(wèn)題的傾向，導(dǎo)致欺凌長(zhǎng)期化、升級(jí)化。此次草案與未成年人保護(hù)法第三十九條的規(guī)定相銜接，對(duì)嚴(yán)重的欺凌行為，學(xué)校不得隱瞞，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)、教育行政部門(mén)報(bào)告，并配合相關(guān)部門(mén)依法處理，且對(duì)不報(bào)告、不處置的責(zé)任人予以處分，是強(qiáng)有力的倒逼機(jī)制，督促學(xué)校正視問(wèn)題。學(xué)校及時(shí)準(zhǔn)確的報(bào)告，是公安機(jī)關(guān)、教育主管部門(mén)、心理服務(wù)機(jī)構(gòu)介入的基礎(chǔ)。缺乏學(xué)校的第一手信息和前期行動(dòng)，這些機(jī)構(gòu)也會(huì)干預(yù)滯后，導(dǎo)致干預(yù)效果打折。此條修訂明確了校方疏于職守將直接承擔(dān)法律責(zé)任，強(qiáng)調(diào)了校方不僅是教育者，也是保護(hù)學(xué)生免于同伴侵害、維護(hù)校園公共安全的責(zé)任主體。