地方政府還債壓力大中央應(yīng)出手嗎。2025地方債“解困”信號(hào)明確！中央財(cái)政要發(fā)力，江蘇有希望嗎？

2025年，地方債領(lǐng)域迎來(lái)重大變革，中央財(cái)政支持方向逐漸明晰，為化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)新的曙光。在這一關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，江蘇作為經(jīng)濟(jì)大省，其在地方債“解困”進(jìn)程中的表現(xiàn)與前景備受矚目。同時(shí)，全國(guó)各地區(qū)不同城市也依據(jù)自身特色，在中央政策導(dǎo)向下積極尋求突破，爭(zhēng)取成為中央財(cái)政重點(diǎn)支持對(duì)象，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與債務(wù)的良性循環(huán)。

2025地方債市場(chǎng)新動(dòng)向與政策導(dǎo)向

2025年地方債市場(chǎng)呈現(xiàn)出一系列積極變化，為化解債務(wù)困境指明方向。從資金流向來(lái)看，7月全國(guó)地方政府新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模突破6000億元，環(huán)比增長(zhǎng)17%，其中土地儲(chǔ)備類(lèi)專項(xiàng)債以714億元的規(guī)模占據(jù)房地產(chǎn)專項(xiàng)債的70%，創(chuàng)下年內(nèi)單月新高，表明土地儲(chǔ)備已成為地方債化解的關(guān)鍵著力點(diǎn)，通過(guò)合理運(yùn)作土地資源，有望盤(pán)活資金，為地方債化解開(kāi)辟新路徑。

政策層面，中央對(duì)地方債的管控更加嚴(yán)格且精準(zhǔn)。2025年7月30日召開(kāi)的中央政治局會(huì)議首次提出“嚴(yán)禁新增隱性債務(wù)”和“推進(jìn)融資平臺(tái)出清”?！皣?yán)禁新增隱債”從源頭上遏制債務(wù)問(wèn)題的惡化；而融資平臺(tái)出清則推動(dòng)平臺(tái)公司實(shí)現(xiàn)從“政企不分”到“市場(chǎng)自主”的關(guān)鍵轉(zhuǎn)變，促使地方債發(fā)行與管理更加規(guī)范，提升地方財(cái)政健康水平。

中央財(cái)政重點(diǎn)支持的五類(lèi)城市分析

基于當(dāng)前政策導(dǎo)向與資金流向，有五類(lèi)城市成為中央財(cái)政重點(diǎn)支持對(duì)象，有望在地方債“解困”過(guò)程中獲得關(guān)鍵助力。

1.土地儲(chǔ)備活躍的核心城市：以杭州為典型，這類(lèi)城市土地增值潛力巨大，資金回收周期相對(duì)可控。大量土儲(chǔ)專項(xiàng)債投入熱點(diǎn)板塊，不僅提升土地價(jià)值，還能帶動(dòng)周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加財(cái)政收入，為地方債償還筑牢根基。例如杭州西湖區(qū)和未來(lái)科技城獲得156億土儲(chǔ)專項(xiàng)債支持用于土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，推動(dòng)區(qū)域城市化進(jìn)程與產(chǎn)業(yè)升級(jí)，增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)活力與償債能力。

2.債務(wù)化解成效顯著區(qū)域：內(nèi)蒙古成功退出債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)名單，為其他地區(qū)提供可借鑒的化債經(jīng)驗(yàn)。這類(lèi)地區(qū)在債務(wù)化解中展現(xiàn)出強(qiáng)大執(zhí)行力與顯著成效，中央財(cái)政會(huì)給予更多政策空間與資金支持，助力其鞏固化債成果，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。如內(nèi)蒙古在2024年地方政府融資平臺(tái)壓降66.5%，8個(gè)旗縣隱性債務(wù)清零，1個(gè)盟市本級(jí)和10個(gè)旗縣退出高風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，憑借這些成果在2025年獲得更多政策傾斜。

3.城市更新先行區(qū)：隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展期，城市更新被提升到前所未有的高度。河南2025年計(jì)劃實(shí)施改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)1459個(gè)、新增海綿城市達(dá)標(biāo)面積100平方公里、新改建雨水管網(wǎng)1200公里；重慶7月專項(xiàng)債資金全部投向保障安居、舊改等領(lǐng)域。這些城市通過(guò)城市更新，改善居民生活環(huán)境，提升城市品質(zhì)，拉動(dòng)投資與消費(fèi)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，成為中央財(cái)政支持重點(diǎn)。

4.產(chǎn)業(yè)升級(jí)動(dòng)力強(qiáng)勁地區(qū)：產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心，也是化解地方債的關(guān)鍵。河南開(kāi)工建設(shè)濟(jì)鋼高端軸承智能化生產(chǎn)基地、超聚變智慧工廠等項(xiàng)目，建成投產(chǎn)鄭州比亞迪全球模具中心等項(xiàng)目。這類(lèi)城市積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，引入高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、培育新興產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，增加稅收收入，為地方債化解提供穩(wěn)定資金來(lái)源，從而獲得中央財(cái)政在設(shè)備更新貸款貼息等方面的政策支持。

5.重大基建布局節(jié)點(diǎn)：重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有強(qiáng)大拉動(dòng)作用。河南專班化推進(jìn)鄭州新鄭國(guó)際機(jī)場(chǎng)三期、賈魯河復(fù)航、南信合高鐵等項(xiàng)目建設(shè)；能源領(lǐng)域加快陜電入豫工程核準(zhǔn)，推進(jìn)多個(gè)抽水蓄能電站建設(shè)。這些城市作為重大基建布局節(jié)點(diǎn)，承擔(dān)連接區(qū)域、優(yōu)化資源配置重任，中央財(cái)政加大支持力度，推動(dòng)項(xiàng)目順利實(shí)施，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。

江蘇在地方債化解中的現(xiàn)狀與優(yōu)勢(shì)

江蘇省作為經(jīng)濟(jì)大省，一直以來(lái)在全國(guó)經(jīng)濟(jì)格局中占據(jù)重要地位，然而其地方政府債務(wù)規(guī)模也較為龐大。截至2020年底，江蘇省地方政府債務(wù)余額為2.14萬(wàn)億元，占全國(guó)地方政府債務(wù)的比重約為7%，居全國(guó)各省市之首，目前地方債務(wù)余額已達(dá)到2.5萬(wàn)億元。在2024年11月8日全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)的6萬(wàn)億元新增債務(wù)限額以用于置換地方政府存量隱性債務(wù)中，江蘇省獲得了7533億元，占比高達(dá)12.56%，成為此次額度分配的最大受益者，這也從側(cè)面反映出江蘇省隱性債務(wù)規(guī)模在全國(guó)處于高位。

不過(guò)，江蘇在地方債化解方面也具備諸多優(yōu)勢(shì)。首先，江蘇經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚，產(chǎn)業(yè)體系完備，擁有豐富的工業(yè)基礎(chǔ)和優(yōu)越的地理位置，吸引了大量投資，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展為債務(wù)化解提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。其次，江蘇在債務(wù)管理方面積極探索，推動(dòng)債務(wù)置換工作，將短期高成本債務(wù)置換為長(zhǎng)期低成本債務(wù)，降低債務(wù)成本，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，在一定程度上緩解了償債壓力，提高了資金使用效率。例如，2025年3月，江蘇省成功發(fā)行1000億元再融資專項(xiàng)債券，均以招標(biāo)當(dāng)日相同待償期國(guó)債到期收益率前5日均值上浮5BP中標(biāo)，繼續(xù)保持全國(guó)地方債最低上浮水平，顯示市場(chǎng)對(duì)江蘇經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)政運(yùn)行狀況的高度認(rèn)可。此外，江蘇多個(gè)區(qū)縣密集官宣“隱債清零”，徐州在全省層面率先實(shí)現(xiàn)清零，截至目前，江蘇轄區(qū)內(nèi)已有10地官宣隱債清零，完成隱性債務(wù)化解目標(biāo)，這表明江蘇在債務(wù)化解工作上取得了顯著成效，為進(jìn)一步獲得中央財(cái)政支持創(chuàng)造了有利條件。

從土地儲(chǔ)備角度看，江蘇部分城市如南京、蘇州等，房地產(chǎn)市場(chǎng)相對(duì)活躍，土地增值潛力較大。以南京為例，作為省會(huì)城市，其城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展不斷推進(jìn)，對(duì)土地的需求持續(xù)存在，土地儲(chǔ)備和開(kāi)發(fā)具備良好的基礎(chǔ)。若能進(jìn)一步優(yōu)化土地開(kāi)發(fā)規(guī)劃，提高土地利用效率，有望在土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債方面獲得更多支持，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)帶動(dòng)周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加財(cái)政收入，助力地方債化解。

在城市更新領(lǐng)域，江蘇也有較大的發(fā)展空間和基礎(chǔ)。江蘇城市化進(jìn)程較早，部分城市存在老舊小區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施老化等問(wèn)題，具備開(kāi)展城市更新的客觀需求。同時(shí)，江蘇經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，城市財(cái)力能夠滿足一定的城市更新投入需要，且地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低，符合中央財(cái)政支持城市更新行動(dòng)的相關(guān)要求。例如，蘇州在城市更新過(guò)程中，注重歷史文化保護(hù)與城市功能提升相結(jié)合，打造了一批具有特色的城市更新項(xiàng)目，提升了城市品質(zhì)和居民生活質(zhì)量。若江蘇能夠進(jìn)一步加大城市更新力度，完善城市更新機(jī)制，有望獲得中央財(cái)政在城市更新方面的資金補(bǔ)助和政策支持，緩解地方債壓力。

產(chǎn)業(yè)升級(jí)方面，江蘇一直走在全國(guó)前列。積極推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向高端化、智能化、綠色化轉(zhuǎn)型，培育新興產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在新一代信息技術(shù)、新能源、新材料、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，江蘇已經(jīng)取得了顯著成果，如南京的軟件產(chǎn)業(yè)、蘇州的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)等。這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅提升了江蘇的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，還為地方債化解提供了穩(wěn)定的資金來(lái)源。隨著中央財(cái)政對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)動(dòng)力強(qiáng)勁地區(qū)的支持力度加大，江蘇有望憑借自身在產(chǎn)業(yè)升級(jí)方面的優(yōu)勢(shì)，獲得更多政策支持，進(jìn)一步推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)償債能力。

全國(guó)各地區(qū)城市在地方債化解中的表現(xiàn)與機(jī)遇

東部沿海地區(qū)

江蘇、浙江、福建、廣東等地經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，財(cái)政實(shí)力雄厚，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大多處于低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間。蘇州、珠海等城市債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低，化債工作相對(duì)輕松，在中央政策支持下，可進(jìn)一步鞏固化債成果，提升金融風(fēng)險(xiǎn)防控能力，將更多資源投入產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與城市品質(zhì)提升，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。例如，廣東在2022年初官宣在全國(guó)率先開(kāi)展全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)，如期實(shí)現(xiàn)存量隱性債務(wù)“清零”目標(biāo)，為其他地區(qū)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)借鑒。浙江在土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債發(fā)行上表現(xiàn)突出，杭州單城吸納156億土儲(chǔ)專項(xiàng)債，占浙江總額的59%，資金集中投向西湖區(qū)、未來(lái)科技城等熱點(diǎn)板塊的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，通過(guò)土地資源的合理運(yùn)作，為地方債化解開(kāi)辟新路徑。

中部地區(qū)

湖北多地通過(guò)盤(pán)活“三資”拓寬融資空間；湖南岳陽(yáng)超額完成2024年隱債化解和平臺(tái)退出任務(wù)，常德致力于降低市本級(jí)存量債務(wù)利率。這些城市在化債過(guò)程中積累了經(jīng)驗(yàn)，若能持續(xù)優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)與城市更新，有望獲得中央財(cái)政更多支持，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與債務(wù)的良性循環(huán)。例如，河南在產(chǎn)業(yè)升級(jí)和重大基建方面積極作為，開(kāi)工建設(shè)濟(jì)鋼高端軸承智能化生產(chǎn)基地、超聚變智慧工廠等項(xiàng)目，專班化推進(jìn)鄭州新鄭國(guó)際機(jī)場(chǎng)三期、賈魯河復(fù)航、南信合高鐵等項(xiàng)目建設(shè)，符合中央財(cái)政支持方向，獲得了相應(yīng)政策和資金支持。

東北地區(qū)

黑龍江部分城市通過(guò)獲得再融資債、償還債務(wù)本金等方式降低隱債規(guī)模和債務(wù)率；吉林四平、松原、遼源等地化債成效顯著，實(shí)現(xiàn)隱債清零、平臺(tái)全部退出、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)“退紅”。在中央支持下，東北地區(qū)城市可利用自身資源優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升經(jīng)濟(jì)活力，鞏固化債成果。例如，吉林松原在實(shí)現(xiàn)隱債清零和平臺(tái)全部退出后，融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)主體，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新動(dòng)力。

西北地區(qū)

陜西部分地市超額完成2024年化債任務(wù)。在中央政策引導(dǎo)下，西北地區(qū)城市可抓住重大基建布局機(jī)遇，如參與“一帶一路”相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升區(qū)域互聯(lián)互通水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解債務(wù)壓力。例如，陜西在化債過(guò)程中，積極爭(zhēng)取國(guó)家政策支持，合理利用債務(wù)置換政策，推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，取得了較好的化債效果。同時(shí)，加強(qiáng)與周邊地區(qū)的合作，參與“一帶一路”建設(shè)，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為地方債化解創(chuàng)造有利條件。

西南地區(qū)

重慶作為化債重點(diǎn)地區(qū)，圍繞資產(chǎn)盤(pán)活和壓減融資成本展開(kāi)化債工作，通過(guò)REITs盤(pán)活30億資產(chǎn)，并將專項(xiàng)債資金投向保障安居、舊改等領(lǐng)域，獲得中央財(cái)政支持。貴州、云南等地若能在開(kāi)拓財(cái)源稅源、提升財(cái)政保障能力方面取得進(jìn)展，結(jié)合自身特色產(chǎn)業(yè)與旅游資源開(kāi)發(fā)，在城市更新與產(chǎn)業(yè)升級(jí)中發(fā)力，也將迎來(lái)更多政策機(jī)遇。例如，重慶在城市更新方面加大投入，將專項(xiàng)債資金投向保障安居、舊改等領(lǐng)域，改善了城市居住環(huán)境，提升了城市品質(zhì)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，為地方債化解創(chuàng)造了有利條件。

結(jié)論

2025年中央財(cái)政對(duì)地方債“解困”的支持政策為全國(guó)各地區(qū)城市帶來(lái)新機(jī)遇。江蘇憑借其雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、在債務(wù)化解方面取得的成效以及在土地儲(chǔ)備、城市更新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面的優(yōu)勢(shì)，在地方債“解困”進(jìn)程中具有較大的潛力和希望獲得中央財(cái)政的重點(diǎn)支持。同時(shí)，全國(guó)各地區(qū)不同城市也應(yīng)結(jié)合自身特點(diǎn)，找準(zhǔn)定位，在土地儲(chǔ)備、城市更新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、重大基建等方面積極作為，契合中央政策導(dǎo)向，爭(zhēng)取更多財(cái)政支持，實(shí)現(xiàn)地方債的有效化解與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。