在第十五個(gè)五年規(guī)劃即將開(kāi)啟之際，中國(guó)社會(huì)保障體系面臨人口流動(dòng)加速和老齡化加深的多重挑戰(zhàn)，這成為關(guān)乎長(zhǎng)期民生福祉與高質(zhì)量發(fā)展的核心議題。

全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院原院長(zhǎng)劉尚希指出，當(dāng)前社會(huì)保障的主要挑戰(zhàn)在于用靜態(tài)社會(huì)的治理框架應(yīng)對(duì)動(dòng)態(tài)流動(dòng)社會(huì)的問(wèn)題。他舉例說(shuō)，隨著人口跨區(qū)域流動(dòng)，受限于戶籍限制，農(nóng)村老人難以與子女一起遷入城市，人戶分離現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，農(nóng)村養(yǎng)老的深層危機(jī)在于“沒(méi)人照料”甚于“沒(méi)錢(qián)養(yǎng)老”。此外，農(nóng)民工等群體因養(yǎng)老權(quán)益無(wú)法順暢轉(zhuǎn)移而缺乏穩(wěn)定預(yù)期，這影響了人口流動(dòng)，也阻礙了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

對(duì)此，劉尚希提出社保改革的核心路徑在于加快實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，特別是要建立中央層面實(shí)體化、專業(yè)化的管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一繳費(fèi)與待遇標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)“錢(qián)隨人走”，從根本上破除地域壁壘。他呼吁轉(zhuǎn)變“以錢(qián)為本”的傳統(tǒng)思路，不要僅盯著“資金缺口”的問(wèn)題，而應(yīng)轉(zhuǎn)向“以人為本”的制度設(shè)計(jì)。一方面，需通過(guò)提升就業(yè)質(zhì)量、健全二三支柱養(yǎng)老金體系，增強(qiáng)個(gè)人參保激勵(lì)；另一方面，應(yīng)明確政府、企業(yè)與個(gè)人的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任邊界，避免過(guò)度依賴財(cái)政兜底。

騰訊財(cái)經(jīng)與劉尚希對(duì)話中，劉尚希強(qiáng)調(diào)，隨著老齡化程度加深，年輕人養(yǎng)老年人的撫養(yǎng)比不斷上升。失能老人數(shù)量也在增加，這類群體的養(yǎng)老需要滿足兩個(gè)核心需求：一是有足夠的資金支撐，二是生活層面的保障。目前我們面臨的不只是收入的可持續(xù)性問(wèn)題，生活養(yǎng)老的問(wèn)題同樣突出，尤其在農(nóng)村地區(qū)。農(nóng)村老齡化程度遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)，在大量中青年勞動(dòng)力外流的背景下，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能趨于瓦解，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式也難以推行。當(dāng)年輕人離開(kāi)后，留守老人面臨誰(shuí)來(lái)照料的難題。農(nóng)村居民居住分散，使得政府提供公共照料服務(wù)的成本巨大，往往只能從收入層面投入，但這無(wú)法解決生活照料的核心問(wèn)題。對(duì)農(nóng)村老人而言，“沒(méi)人照顧”比“沒(méi)錢(qián)”更致命。

隨著中青年勞動(dòng)力流動(dòng)，老人也應(yīng)隨之遷徙，但這面臨諸多制約。首先是戶籍制度的限制。農(nóng)民市民化本身就有不少阻礙，農(nóng)村老人成為城市居民就更難了。即便老人隨子女遷入城市，城市社區(qū)能否接納并提供服務(wù)也是問(wèn)題。這不僅涉及戶籍問(wèn)題，更有“身份”問(wèn)題，部分地方即便不強(qiáng)調(diào)戶籍，“農(nóng)村來(lái)的”農(nóng)民身份仍讓他們處于相對(duì)弱勢(shì)地位，這既是制度問(wèn)題，也是文化問(wèn)題，還涉及管理層面的工作。

要解決這個(gè)問(wèn)題，關(guān)鍵在于促進(jìn)社會(huì)流動(dòng)。勞動(dòng)力流動(dòng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，而家庭遷徙是社會(huì)流動(dòng)的重要組成部分。我們需要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，讓家庭能完整遷徙，而不是只讓勞動(dòng)力流動(dòng)，家庭卻處于分離狀態(tài)。相應(yīng)地，社會(huì)保障制度的改革必須有利于促進(jìn)流動(dòng)，打破地域壁壘，在動(dòng)態(tài)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)公平，而非追求靜態(tài)的結(jié)果均等，更不能簡(jiǎn)單地以財(cái)富再分配來(lái)實(shí)現(xiàn)所謂“均衡”。

我國(guó)現(xiàn)行社保體系是按行政層級(jí)劃分、以地方統(tǒng)籌為主的架構(gòu)，現(xiàn)在已成為阻礙人口自由流動(dòng)的體制性障礙。無(wú)論是農(nóng)民工還是城市白領(lǐng)，在跨省、跨市流動(dòng)時(shí)都普遍面臨養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的困境。繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與待遇計(jì)算的區(qū)域性差異，導(dǎo)致參保記錄難以無(wú)縫銜接，養(yǎng)老權(quán)益隨時(shí)面臨中斷風(fēng)險(xiǎn)。尤其需要關(guān)注的是農(nóng)民工群體對(duì)未來(lái)缺乏預(yù)期。當(dāng)前全國(guó)有2.9億農(nóng)民工，大多數(shù)農(nóng)民工渴望在城市安家立業(yè)，卻因養(yǎng)老保障權(quán)益無(wú)法跨區(qū)域順暢轉(zhuǎn)移而缺乏穩(wěn)定預(yù)期。這種“進(jìn)退兩難”的處境，甚至導(dǎo)致部分“新市民”重新回流農(nóng)村，“既是新市民，又是農(nóng)民”的雙重身份成為障礙。要解決這些問(wèn)題，一方面要從央地關(guān)系入手，加快央地關(guān)系改革；另一方面，就是要加快養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的改革速度。

未來(lái)改革的關(guān)鍵之一，在于從“靜態(tài)社會(huì)”的地方統(tǒng)籌，轉(zhuǎn)向“動(dòng)態(tài)社會(huì)”的全國(guó)統(tǒng)籌。這需要建立全國(guó)統(tǒng)一的個(gè)人養(yǎng)老賬戶體系，由中央承擔(dān)事權(quán)，統(tǒng)一組織管理，制定統(tǒng)一的繳費(fèi)和待遇標(biāo)準(zhǔn)，建立“錢(qián)隨人走”、權(quán)益累積不受地域限制的模式。全國(guó)統(tǒng)籌這件事我們遲早要做，而且越早完成越好，拖得越久，后續(xù)改革成本會(huì)越高，還可能衍生新的風(fēng)險(xiǎn)。反過(guò)來(lái)，越早化解矛盾，對(duì)政府來(lái)說(shuō)收益越高，老百姓也能真正受益。

要實(shí)現(xiàn)有效的全國(guó)統(tǒng)籌，不能停留于文件上、會(huì)議中，必須對(duì)組織架構(gòu)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性調(diào)整，核心在于重新界定中央與地方的養(yǎng)老事權(quán)關(guān)系。劉尚希認(rèn)為，中央層面需要設(shè)立實(shí)體化、專門(mén)化的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理機(jī)構(gòu)，建立全國(guó)數(shù)據(jù)中心，實(shí)施垂直管理，確保經(jīng)辦、管理、征收等職責(zé)完全由中央承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)事權(quán)的實(shí)體化運(yùn)作。若僅通過(guò)政策協(xié)調(diào)、文件傳遞，而缺乏實(shí)體機(jī)構(gòu)具體履職，難以應(yīng)對(duì)社會(huì)保障這類長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性、趨勢(shì)性的重大事項(xiàng)的“統(tǒng)籌”。

當(dāng)前技術(shù)條件已完全可以支持全國(guó)層面的直接統(tǒng)籌，這為實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)一提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。難點(diǎn)主要表現(xiàn)在理念還沒(méi)有轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)。社會(huì)保障制度改革應(yīng)超越將人視為生產(chǎn)要素的舊有邏輯，真正把人作為擁有基本權(quán)利的社會(huì)主體。無(wú)論在何地工作生活，每個(gè)人都應(yīng)享有平等的養(yǎng)老保障權(quán)利，不應(yīng)因戶籍或地域被固化在不同待遇體系中。

目前，我國(guó)有超過(guò)5億人處于“人戶分離”狀態(tài)，反映出當(dāng)前的社會(huì)流動(dòng)仍停留在勞動(dòng)力個(gè)體層面，尚未實(shí)現(xiàn)以家庭為單位的完整流動(dòng)。這種狀態(tài)直接導(dǎo)致了留守兒童、空巢老人等社會(huì)問(wèn)題，對(duì)人的全面發(fā)展構(gòu)成了潛在阻礙。人的全面發(fā)展，尤其是人力資本的持續(xù)積累，并不僅僅依賴于個(gè)人的努力，更與整個(gè)家庭的福祉與發(fā)展緊密相連，包括老人的贍養(yǎng)和子女的撫養(yǎng)與教育。

要實(shí)現(xiàn)人與家庭的協(xié)同發(fā)展，就必須推動(dòng)從“個(gè)人流動(dòng)”向“家庭流動(dòng)”深化，解決大量農(nóng)民工家庭“破碎”的問(wèn)題。一個(gè)完整的家，是美好生活的重要內(nèi)容，這是收入增加所不能替代的。要讓每個(gè)人、每個(gè)家庭都能自主選擇生活工作地點(diǎn)，而不是被制度束縛（年輕時(shí)外出打工、年老只能返回原籍）。唯有如此，“以人為本”的理念才能真正落地，從而實(shí)現(xiàn)個(gè)人、家庭與生活共同體的同步發(fā)展。

當(dāng)前治理結(jié)構(gòu)存在權(quán)責(zé)不匹配的問(wèn)題：中央承擔(dān)重大決策責(zé)任，但部分事權(quán)執(zhí)行體系尚未實(shí)現(xiàn)實(shí)體化與專業(yè)化運(yùn)作。擴(kuò)大中央事權(quán)，本質(zhì)是將執(zhí)行的責(zé)任向上集中、機(jī)構(gòu)做實(shí)、實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等，從而防范權(quán)責(zé)分離帶來(lái)的治理失靈。這意味著應(yīng)在社保等重點(diǎn)領(lǐng)域推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，逐步將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等全國(guó)性公共服務(wù)納入中央垂直管理體系，構(gòu)建“中央統(tǒng)籌、地方配合”的治理新格局。這項(xiàng)改革涉及面廣、復(fù)雜度高，需要擔(dān)當(dāng)與智慧，加快社會(huì)保障制度的轉(zhuǎn)型。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的本質(zhì)在于建立權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，必須堅(jiān)持按照“保險(xiǎn)”屬性“多繳多得、長(zhǎng)繳多得”原則。若允許少繳甚至不繳卻仍享受待遇，那將偏離保險(xiǎn)本質(zhì)，演變?yōu)榧兇獾纳鐣?huì)福利。當(dāng)前我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，即第一支柱，采用繳費(fèi)型的社會(huì)保險(xiǎn)模式籌資，在待遇發(fā)放上區(qū)分職工與居民兩類體系。目前的問(wèn)題第二、三支柱發(fā)展不足，導(dǎo)致養(yǎng)老需求過(guò)度集中于第一支柱。

針對(duì)這一結(jié)構(gòu)性矛盾，出現(xiàn)了另一種改革思路：通過(guò)提高增值稅率等方式轉(zhuǎn)向稅收籌集資金，實(shí)行全民普惠發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金，不再區(qū)分職工與居民身份，從而將現(xiàn)行制度從“社會(huì)保險(xiǎn)模式”轉(zhuǎn)向“社會(huì)福利模式”。若采取這一路徑，需滿足一個(gè)基本前提：必須大幅降低第一支柱的替代率，使其僅保障基本生活，更高水平的養(yǎng)老需求則交由第二、三支柱承擔(dān)。然而，目前我國(guó)二、三支柱尚未真正建立起來(lái)，若貿(mào)然推進(jìn)模式轉(zhuǎn)變，可能帶來(lái)財(cái)政壓力與稅收負(fù)擔(dān)加重，“費(fèi)稅平移”做不到。劉尚希認(rèn)為當(dāng)前轉(zhuǎn)向福利模式，放棄保險(xiǎn)模式在我國(guó)是不可行的。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可行的改革路徑應(yīng)是：優(yōu)先培育和發(fā)展第二、三支柱，待其具備一定規(guī)模后再逐步降低第一支柱的比重，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老從“社會(huì)保險(xiǎn)”向“社會(huì)福利”模式的平穩(wěn)過(guò)渡。此外，要構(gòu)建一個(gè)可持續(xù)的養(yǎng)老體系，必須將以下幾方面統(tǒng)籌考量、協(xié)同推進(jìn)：

在國(guó)有資本支撐社保方面，既要提升國(guó)有資本的配置效率、確保合理回報(bào)以充實(shí)養(yǎng)老基金，又需明確邊界，避免與民爭(zhēng)利，通過(guò)優(yōu)化國(guó)有資本治理和提高投資運(yùn)營(yíng)能力實(shí)現(xiàn)在養(yǎng)老領(lǐng)域全民受益。全民所有制，應(yīng)變?yōu)椤叭袷芤嬷啤?，打破?guó)有資本自我積累的循環(huán)，支撐國(guó)民消費(fèi)率的提升。

著力推動(dòng)第二、三支柱實(shí)質(zhì)性發(fā)展。特別是促進(jìn)第二、三支柱的融合，需通過(guò)制度激勵(lì)擴(kuò)大覆蓋面、加快養(yǎng)老金融資產(chǎn)積累，既與第一支柱形成有效互補(bǔ)，共同分擔(dān)全社會(huì)的養(yǎng)老責(zé)任，又可以形成大量長(zhǎng)期資本、耐心資本，支持產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新及其轉(zhuǎn)型升級(jí)。

加快推進(jìn)以“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”為核心的市民化進(jìn)程，通過(guò)深化戶籍、土地及相關(guān)配套改革，穩(wěn)步提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，擴(kuò)大城鎮(zhèn)人口規(guī)模，推進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

就業(yè)質(zhì)量的全面提升是養(yǎng)老制度的根基。應(yīng)從就業(yè)穩(wěn)定性、就業(yè)公平性與就業(yè)充分性三個(gè)維度系統(tǒng)性地改善“就業(yè)狀態(tài)”。實(shí)現(xiàn)更充分、更高質(zhì)量的就業(yè)，夯實(shí)社保繳費(fèi)基礎(chǔ)，增強(qiáng)個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)備能力。

這些環(huán)節(jié)相互關(guān)聯(lián)、彼此制約，需堅(jiān)持系統(tǒng)思維、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，才能在動(dòng)態(tài)平衡中穩(wěn)步構(gòu)建起與中國(guó)式現(xiàn)代化相適應(yīng)的養(yǎng)老保障體系。