面對自然災(zāi)害、極端天氣、傳染病疫情等突發(fā)事件，城市如何預(yù)警應(yīng)對、化解風(fēng)險并快速恢復(fù)？隨著人們對危機(jī)的認(rèn)知不斷提升，韌性建設(shè)成為當(dāng)今城市發(fā)展的重要議題。

近年來，極端天氣事件呈頻發(fā)、強(qiáng)發(fā)趨勢，氣象災(zāi)害呈現(xiàn)出長期性、突發(fā)性、巨災(zāi)性和復(fù)雜性的新特征。就北京地區(qū)而言，人們或許仍對海河“23·7”流域性特大洪水記憶猶新。有專家認(rèn)為，2023年的特大暴雨災(zāi)害可能預(yù)示著北京將迎來旱澇交替周期的豐水期，未來發(fā)生洪澇災(zāi)害的概率可能增加。

作為全國首個把韌性城市建設(shè)任務(wù)納入城市總體規(guī)劃的城市，北京將如何應(yīng)對災(zāi)害、提升城市韌性？

超大城市面臨災(zāi)種多樣，風(fēng)險評估是第一位

韌性，最早出現(xiàn)在上世紀(jì)70年代的生態(tài)學(xué)研究中。2000年后，韌性的概念首次運(yùn)用于人類社會系統(tǒng)中，隨后部分國家開啟了城市系統(tǒng)應(yīng)對災(zāi)害的韌性研究。如今，關(guān)于韌性城市的范疇越來越明確，韌性城市考驗的是一個城市在天災(zāi)人禍面前的抗擊打能力，以及在遭受災(zāi)害后恢復(fù)綜合能力的命題。

一個超大城市，面臨的災(zāi)種風(fēng)險往往是多樣的，如何提升自身面對災(zāi)害的韌性？

清華大學(xué)建筑學(xué)院教授、清華大學(xué)城市治理與可持續(xù)發(fā)展研究院執(zhí)行院長尹稚長期關(guān)注韌性城市建設(shè)。他提出，在一個人多、地盤大的城市，如果缺乏高質(zhì)量的風(fēng)險評估，防災(zāi)減災(zāi)就會變成撒芝麻，不能將有限的資源聚焦于風(fēng)險敏感度高的災(zāi)種和災(zāi)害潛在發(fā)生地的防護(hù)。因此，對于一個超大特大城市來說，多災(zāi)種的風(fēng)險評估是第一位的。

北京作為一個人口超2100萬、總面積16410平方公里的超大城市，面臨的災(zāi)害種類是多樣且復(fù)雜的：在極端氣候條件下，洪澇災(zāi)害、山體災(zāi)害時有發(fā)生；伴隨著城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通進(jìn)步、生活多樣化，城市化與氣候變化作用疊加。此外，還存在一系列突發(fā)性公共安全隱患。

地處華北平原的北京屬于溫帶大陸季風(fēng)氣候，呈現(xiàn)出半濕潤半干旱、旱澇交替的特點(diǎn)，相比溫帶海洋性氣候，出現(xiàn)大風(fēng)、低溫、寒潮等極端天氣的可能性更大。隨著全球氣溫變暖，極端天氣風(fēng)險增加。在過去較為漫長的一段時間里，北京的降水量下降，其間水災(zāi)風(fēng)險不高。而相關(guān)研究顯示，近年整個燕山前緣乃至華北平原的小氣候正在發(fā)生改變，將轉(zhuǎn)變?yōu)橐越涤隄駸岘h(huán)境為主，降雨量將增加，濕熱環(huán)境加劇。

對此，北京市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究院城市治理研究所所長于曉靜提到，從歷史數(shù)據(jù)來看，2023年發(fā)生的特大暴雨災(zāi)害可能預(yù)示著北京將迎來旱澇交替周期的豐水期，未來發(fā)生洪澇災(zāi)害的概率可能增加。

極端天氣的頻率增加，提示城市發(fā)展要更加重視災(zāi)害風(fēng)險。尹稚表示，對于韌性城市建設(shè)，風(fēng)險災(zāi)害地圖很重要，要涉及每一個災(zāi)種，包括化工危險源等多種元素，把城市災(zāi)害風(fēng)險的底賬摸清楚，明確重點(diǎn)防控和投入，特別是主要險種和高風(fēng)險地區(qū)，進(jìn)行相應(yīng)的工程型防護(hù)，以減少可能發(fā)生的巨災(zāi)。

強(qiáng)化城市防災(zāi)薄弱點(diǎn)，人工智能等技術(shù)被引入

近年來，城市內(nèi)澇頻發(fā)，人們也會質(zhì)疑，為什么花大價錢建設(shè)的海綿城市面對特大災(zāi)害時不堪一擊？

多年來，人們對海綿城市的建設(shè)存在一定的誤區(qū)。尹稚表示，海綿城市解決的是常規(guī)雨量下地表徑流的管理問題，不足以應(yīng)對極端氣候下的突發(fā)暴雨災(zāi)害。從工程技術(shù)角度來講，海綿城市提升的是正常雨量下的城市環(huán)境舒適度，達(dá)到正常的雨天，路上不積水、行人不濕鞋的效果。

“在城市治理中，處方不是萬能的，大病和小病要開不同的處方?！币商岢觯跇O端天氣愈發(fā)頻繁的情況下，要在建設(shè)海綿城市的同時，重視水利工程設(shè)施的建設(shè)，從而解決大尺度、大區(qū)域的自然災(zāi)害，這才是根本出路。

就北京而言，在山部地區(qū)，目前對暴雨匯水的調(diào)節(jié)措施相對匱乏，可在山部地區(qū)建設(shè)調(diào)節(jié)流域洪水的中小型水庫，從根本上解決主要匯水，從而實現(xiàn)洪水的調(diào)控。平原地區(qū)的水利系統(tǒng)需要從更高烈度的暴雨降雨量出發(fā)，梳理出區(qū)域洪水和內(nèi)澇的雙重防護(hù)的系列工程，從而減少在極端氣候下的承載壓力。

通州地區(qū)作為北京的下游地區(qū)，從地形地貌上來看地勢相對低洼，容易受到內(nèi)澇災(zāi)害的沖擊。從長遠(yuǎn)角度來看，還需要考慮地下空間的使用和大規(guī)模深邃系統(tǒng)的建設(shè)，通俗地理解，就是建設(shè)地下儲水設(shè)施和地下高流量的排洪設(shè)施。

在超大特大城市中，往往有復(fù)雜的地下空間和立體交通系統(tǒng)，而這些環(huán)節(jié)往往容易產(chǎn)生薄弱點(diǎn)。對于提升城市安全薄弱點(diǎn)，《北京市韌性城市空間專項規(guī)劃（2022年—2035年）》提出，到2035年，全面形成兼具維持力和恢復(fù)力的韌性城市空間格局，具有互?；?jì)的城市韌性生命線系統(tǒng)，城市安全薄弱地區(qū)基本消除。

提升這些安全薄弱點(diǎn)，采取智慧化識別、實時監(jiān)控、觸發(fā)警報、自動化應(yīng)急措施等很有必要，這也是韌性城市建設(shè)與以物聯(lián)網(wǎng)為支撐的數(shù)字化管控相結(jié)合的重點(diǎn)領(lǐng)域。以城市低洼地帶出現(xiàn)內(nèi)澇為例，當(dāng)救援車輛無法到達(dá)時，傳統(tǒng)依靠工程車輛帶水泵人工抽水的辦法則難以實施。人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的完善帶來了新的解決辦法，可以通過自動化裝備，用大數(shù)據(jù)來控制，一旦達(dá)到警戒線，即可觸發(fā)這些裝備進(jìn)行處理。

實際上，人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)正逐步被應(yīng)用在防災(zāi)減災(zāi)中。位于海淀中關(guān)村的一家小巨人企業(yè)研發(fā)的智慧安全行車指揮系統(tǒng)，基于國產(chǎn)的高通量衛(wèi)星，通過物聯(lián)網(wǎng)傳感器、人工智能等技術(shù)代替人工監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)滑坡、泥石流等災(zāi)情，可實現(xiàn)迅速控車，從而避免自然災(zāi)害造成的行車損失。該企業(yè)創(chuàng)始人林菁介紹，目前，中國高鐵已經(jīng)全部采用了這樣的智慧化行車安全指揮系統(tǒng)，鐵路指揮調(diào)度系統(tǒng)正在發(fā)生巨大改變，依靠人的經(jīng)驗來指揮調(diào)度鐵路安全的時代被打破。

變被動為主動，提升城市韌性關(guān)鍵在人

在目前韌性城市建設(shè)中，還有哪些短板需要彌補(bǔ)？如何主動防災(zāi)？

作為探索形式之一，從2023年起，平谷區(qū)開始謀劃“平急兩用”。所謂“平急兩用”，也有“圖之于未萌，慮之于未有”的布局。

聚焦重點(diǎn)難點(diǎn)問題，平谷區(qū)的“平急兩用”建設(shè)打造出“五大應(yīng)用場景”，解決吃、住、行、醫(yī)和承載難題。其中在解決“吃”上，實施“藏糧于地、藏糧于技、藏糧于廠、藏糧于庫、藏糧于鏈”的“五藏戰(zhàn)略”，未來可保障北京市三分之一的農(nóng)副產(chǎn)品供給。經(jīng)歷一定的實踐過程，平谷也形成了具有平谷特色的“平急兩用”。目前，全區(qū)“平急兩用”項目已獲銀行授信超長期貸款近22億元。

尹稚提出，一個城市的韌性，與其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)，但起關(guān)鍵作用的還是人，是城市現(xiàn)代化治理水平的提升以及人的現(xiàn)代化意識的全面提升。面對災(zāi)害，只有知識是不夠的，也不是一本手冊、一張地圖可以解決的，人們的逃生行為往往依靠肌肉記憶。在防災(zāi)減災(zāi)的過程中，人的行為培訓(xùn)同樣重要。日常進(jìn)行的地震、火災(zāi)疏散避險演習(xí)，就是減災(zāi)行為的培訓(xùn)，要訓(xùn)練到習(xí)慣成自然。

在構(gòu)建“平急兩用”基礎(chǔ)公共設(shè)施的同時，平谷區(qū)建立完善新型鄉(xiāng)村社區(qū)平急轉(zhuǎn)換工作機(jī)制，完成20個旅居設(shè)施的桌面推演和實戰(zhàn)演練，深入推進(jìn)國家“平急兩用”發(fā)展先行區(qū)建設(shè)。

放眼國際，在應(yīng)對災(zāi)害較好的國家中，德國采用的是建設(shè)專業(yè)化應(yīng)急救援志愿者隊伍，作為應(yīng)急救援系統(tǒng)中的中堅力量；在日本，公眾形成了較高的自救與互救能力，日本家庭大多備有一個防災(zāi)背包，存放食品、飲用水等生活必需品以及手電、收音機(jī)、急救包等防災(zāi)用品。

提升城市韌性，離不開政府、企業(yè)、社會組織和公眾的多方力量參與。于曉靜團(tuán)隊近年來對北京韌性城市建設(shè)開展了系列課題研究，今年的主題是城市韌性素養(yǎng)和公共安全教育。研究發(fā)現(xiàn)，越是發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，越是重視公共安全教育在防災(zāi)減災(zāi)中的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性作用。同防災(zāi)科普相比，定期實訓(xùn)演練是公眾切實強(qiáng)化安全意識、掌握自救互救能力的更有效手段。北方地區(qū)居民較少遇到洪澇災(zāi)害，往往防災(zāi)意識不強(qiáng)，也缺少有針對性的應(yīng)急演練和安全疏散演習(xí)。

在上海，2018年建成的公共安全教育實訓(xùn)基地，已成為亞太最大、國內(nèi)最先進(jìn)的公共安全綜合實訓(xùn)基地。此外，根據(jù)《上海市初中學(xué)生社會實踐管理工作實施辦法》，初中學(xué)生社會實踐是必修課，在初中階段學(xué)生需完成安全實訓(xùn)24課時。

“在防災(zāi)減災(zāi)中，安全知識的普及是其一，公共安全實訓(xùn)更為重要。目前，通過北京市公共安全教育基地分類分級評估的基地有50家，其中綜合類一級認(rèn)證的有9家。公眾安全教育既有公益屬性，又有經(jīng)濟(jì)屬性。如果通過優(yōu)化政策安排，形成相對明確的市場需求，將促進(jìn)基地提升培訓(xùn)水平和公眾體驗，也有利于相關(guān)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。”于曉靜說。