歷經(jīng)近兩年時間，治安管理處罰法實施19年來的第二次修訂終于完成。6月27日，十四屆全國人大常委會第十六次會議表決通過修訂草案，將于明年1月1日起施行。近年來多次引發(fā)社會討論的未成年人違法問題，在此次修訂中得到了足夠的重視。

專注于少年司法研究的北京師范大學法學院副教授蘇明月認為，新修訂的治安管理處罰法中涉未成年人條款的變化，具有鮮明的問題導向和現(xiàn)實回應性。尤其是打破“未成年人違法不承擔責任”的誤解、解決公安機關“處罰不了就不管”的困境、將學生欺凌行為納入治安處罰范疇等，值得關注。

從法條來看，舊法規(guī)定，有以下兩種情形之一，應當給予行政拘留處罰的，不執(zhí)行行政拘留處罰：違反治安管理行為人已滿十四周歲不滿十六周歲；已滿十六周歲不滿十八周歲，初次違反治安管理的。新法新增規(guī)定，上述兩種情形“情節(jié)嚴重、影響惡劣的”，可以行政拘留。此外，對于已滿十四周歲不滿十六周歲，“一年以內二次以上違反治安管理的”，新法也明確可以行政拘留。

這一變化有現(xiàn)實背景，部分未成年人頻繁違法，仗著“未成年人免責”挑戰(zhàn)社會底線，法律原有的寬容機制被濫用。這方面的修訂體現(xiàn)了“該寬則寬、當嚴則嚴”的分級治理思路。此次修訂明確對特定情形的十四至十六周歲未成年人依法可以行政拘留，不少人認為是為了加大懲罰力度。在蘇明月看來，其實是在刑罰之外，再設一道“止損機制”。不是為了懲罰，而是為了拉回他們，是不得已的選擇。

我國對未成年人越軌行為的規(guī)制，分“兩條軌道”進行，即二元規(guī)制模式。一方面是刑法之內的規(guī)制，當未成年人達到刑事責任年齡，實施了刑法規(guī)定的犯罪行為，就進入刑事司法程序。另一方面是刑法之外的規(guī)制，對未達到刑事責任年齡或者行為尚未構成犯罪但已經(jīng)觸碰社會底線的未成年人，依靠治安管理處罰法、預防未成年人犯罪法等行政法律加以干預。

例如，2020年修訂的預防未成年人犯罪法設置了專門教育、專門矯治教育等干預機制，其目的是引導、矯正問題少年，幫助其回歸正軌。理論上這套體系是完整的。但在實踐中，這些手段的約束力遠遠跟不上現(xiàn)實問題的復雜性和緊迫性?，F(xiàn)實中一部分未成年人反復實施違法行為，但因“初犯免責”或“不予拘留”而沒有承擔任何實質性后果，甚至因此形成“未成年人違法不承擔責任”的誤解。當他們多次沖擊社會底線且年齡達到刑事規(guī)制的標準時，就直接面臨刑事處罰，從而失去挽救的機會。

雖然行政拘留和刑事處罰在法律性質上有明確區(qū)分，但對未成年人而言，仍是一種相對嚴厲的處罰方式。未成年人正處于心理發(fā)育和社會認知養(yǎng)成的關鍵期，任何形式的人身自由限制，尤其是在陌生、封閉環(huán)境中的隔離，都會對其產(chǎn)生較大影響。因此，行政拘留處罰要謹慎使用，不能成為替代教育的簡便手段。行政拘留只是手段，而不是目的。建議在對未成年人執(zhí)行行政拘留處罰的同時，跟進心理疏導、家庭輔導、社會觀護和學校教育，避免“管了身體、丟了心靈”。

與舊法相比，此次修訂新增條款：對不予處罰或者不執(zhí)行行政拘留處罰的未成年人，公安機關依照預防未成年人犯罪法的規(guī)定采取相應矯治教育等措施。這條規(guī)定非常關鍵，體現(xiàn)了治理理念上的重要轉變：不是“處罰不了就不管”，而是“不能處罰更要依法跟進”。在公安執(zhí)法實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)對不能拘留、處罰的未成年人，訓誡之后就放人的情況。但這些未成年人中有的已經(jīng)有明顯的反社會行為傾向，甚至反復違法，家長也無力管束。此次修法新增的條款可以與預防未成年人犯罪法形成銜接。

預防未成年人犯罪法第40條規(guī)定：公安機關接到舉報或者發(fā)現(xiàn)未成年人有嚴重不良行為的，應當及時制止，依法調查處理，并可以責令其父母或監(jiān)護人采取措施嚴加管教。第41條則列出了公安機關可以視情節(jié)采取的9類具體矯治教育措施，包括予以訓誡，責令具結悔過，責令定期報告活動情況，接受心理輔導、行為矯治，參加社會服務活動，接受社會觀護等。這些措施既有教育引導，也包含社會限制，可以避免對未成年人一放了之。修法新增條款的制度意義在于推動建立“非處罰型公安干預機制”，可以填補“年幼違法但無后果”的漏洞，同時明確公安機關不再只是處罰者，也是參與矯治者。這正是少年司法體系“早發(fā)現(xiàn)、早干預、早矯治”理念的具體落地。

此次治安管理處罰法的修訂還有一個重要變化，首次將學生欺凌行為納入治安處罰范疇。新法新增規(guī)定：以毆打、侮辱、恐嚇等方式實施學生欺凌，違反治安管理的，公安機關應當依照治安管理處罰法、預防未成年人犯罪法的規(guī)定，給予治安管理處罰、采取相應矯治教育等措施。

將學生欺凌行為納入治安處罰范疇主要有三個考量：回應社會痛點。近年來，校園欺凌事件頻發(fā)，公眾強烈呼吁建立硬性規(guī)則。建立執(zhí)法權責機制。明確賦予公安機關處理權限，填補原有執(zhí)法盲區(qū)，使欺凌行為不再僅靠學校勸導式治理。實現(xiàn)教育與懲戒結合。除了治安處罰外，新法還同步規(guī)定可對施害者采取相應矯治教育措施，體現(xiàn)了懲戒和保護的雙重價值導向。

此外，新法還明確了學校責任。“學校違反有關法律法規(guī)規(guī)定，明知發(fā)生嚴重的學生欺凌或者明知發(fā)生其他侵害未成年學生的犯罪，不按規(guī)定報告或者處置的，責令改正，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，建議有關部門依法予以處分?！边^去很多學生欺凌事件之所以被拖延甚至激化，往往不是因為無人知情，而是學校要么出于維護聲譽的考慮選擇不報，要么由于缺乏處理機制而擱置，最終使受害者失去保護、施害者逃避處罰。強調學校的責任非常有必要，“責令改正、建議處分”意味著學校如果不作為，相關人員可被依法追責，有利于真正把治理責任從紙上落實到人。

在蘇明月看來，雖然治安管理處罰法涉未成年人條款有所完善，但它的功能偏于“短平快”，著眼于即時處置，不能寄希望于用它來解決未成年人的全部問題。恰恰是因為教育機制、家庭監(jiān)護、社區(qū)預防等環(huán)節(jié)沒有充分發(fā)揮作用，法律才被推到了第一線。她認為，要實現(xiàn)真正的長久治理與有效回歸，更有賴于少年司法制度的建設與社會支持體系的完善。