原標(biāo)題：中國工程院院士：霾是氣象災(zāi)害
近期，關(guān)于將霾寫入《北京市氣象災(zāi)害防治條例（草案）》引起了有關(guān)部門和社會(huì)關(guān)注。中國工程院院士徐祥德認(rèn)為，霾雖是氣象現(xiàn)象，但據(jù)其造成的危害已可定義為氣象災(zāi)害的一種。
氣象災(zāi)害是由氣象因素在特定孕災(zāi)環(huán)境中作用于承災(zāi)體所形成的災(zāi)害。氣象災(zāi)害由氣象因素、孕災(zāi)環(huán)境、承災(zāi)體三方面構(gòu)成。天氣現(xiàn)象如風(fēng)雨、雪霜、霧霾等，它們是災(zāi)害的觸發(fā)因素；孕災(zāi)環(huán)境主要指經(jīng)緯度、地形地貌等；承災(zāi)體主要指人和人造設(shè)施，三者共同作用才構(gòu)成氣象災(zāi)害。風(fēng)雨、雪霜、霧霾等天氣現(xiàn)象不能等同于氣象災(zāi)害本身。
徐祥德認(rèn)為，《北京市氣象災(zāi)害防治條例（草案）》依據(jù)《氣象法》和國務(wù)院制定出臺(tái)的《氣象災(zāi)害防御條例》的有關(guān)規(guī)定，將氣象災(zāi)害種類定為暴雨、暴雪、寒潮、大風(fēng)、沙塵暴、低溫、高溫、干旱、雷電、冰雹、霜凍、大霧和霾等造成人身財(cái)產(chǎn)、社會(huì)功能、生態(tài)環(huán)境等損害的嚴(yán)重事件，是科學(xué)合理的。
徐祥德院士
霾作為一種氣象現(xiàn)象、氣象災(zāi)害，有歷史淵源、國際和法律政策的認(rèn)可。從歷史上來看，我國氣象文獻(xiàn)類書籍都有對(duì)霾觀測(cè)、預(yù)報(bào)的記載，如解放前中央研究院氣象研究所出版的《測(cè)候須知》（1929年）、《氣象測(cè)推》（1947年）等、以及解放后《氣象觀測(cè)暫行規(guī)范》（1954年）等專業(yè)規(guī)范、文獻(xiàn)中都對(duì)霾的定義和標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了記載。從國際上來看，世界氣象組織（WMO）和各國和地區(qū)氣象機(jī)構(gòu)都將霾列入天氣現(xiàn)象。從法律政策上來看，國務(wù)院《氣象災(zāi)害防御條例》第二十二中大霧、霾等提出明確防御或防止措施。
然而，不少人擔(dān)心，將霾列入氣象災(zāi)害是否會(huì)出現(xiàn)《北京市氣象災(zāi)害防治條例（草案）》與《大氣污染防治法》有關(guān)條款內(nèi)容不一致的情況。徐祥德認(rèn)為兩者之間既不矛盾、也不沖突。霾的發(fā)生發(fā)展既有自然因素，也有人為排放污染物的影響，自然因素是內(nèi)因，人為影響是外因，相互影響、互為作用，人為影響加劇了霾的危害與影響，并形成重污染天氣。霾與重污染天氣既有內(nèi)在的必然聯(lián)系，也有外在的實(shí)質(zhì)性差別，不能簡單地混為一談。
徐祥德表示，當(dāng)前“重污染天氣”是霾的特例或者人為影響加劇的結(jié)果，是在具備霾產(chǎn)生的氣象條件下，大氣污染物濃度達(dá)到一定程度，人為影響已轉(zhuǎn)化為主要因素，突出強(qiáng)調(diào)的是污染，對(duì)大氣環(huán)境、空氣質(zhì)量和人民健康造成嚴(yán)重影響。這也是《大氣污染防治法》重點(diǎn)規(guī)范的內(nèi)容。《北京市氣象災(zāi)害防治條例（草案）》依據(jù)《氣象法》和《氣象災(zāi)害防御條例》以及國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，主要從氣象角度規(guī)定“市和區(qū)突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布機(jī)構(gòu)按照職責(zé)向社會(huì)統(tǒng)一發(fā)布?xì)庀鬄?zāi)害預(yù)警信息，及時(shí)向有關(guān)部門通報(bào)?！睘榇耍爸匚廴咎鞖狻钡念A(yù)警發(fā)出應(yīng)當(dāng)依據(jù)《大氣污染防治法》第九十五條中規(guī)定實(shí)施，霾的監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警也應(yīng)當(dāng)按照《條例》第二十六條規(guī)定實(shí)施，兩者之間既不矛盾、也不沖突，而且是相一致的。
徐祥德認(rèn)為，將霾寫入條例，有利于提升城市防災(zāi)減災(zāi)能力，強(qiáng)化全社會(huì)的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，健全北京市防災(zāi)減災(zāi)體系，提升應(yīng)急處置和城市治理能力。
徐祥德院士
“《北京市氣象災(zāi)害防治條例（草案）》不是給某一個(gè)部門立法，而是結(jié)合北京實(shí)際情況制定的綜合性防災(zāi)減災(zāi)地方性法規(guī)，隱患治理主體責(zé)任在政府?！毙煜榈抡f。將霾列入氣象災(zāi)害范疇，不改變“政府統(tǒng)籌、部門各負(fù)其責(zé)”現(xiàn)有治理的工作格局，既有利于政府統(tǒng)籌，形成部門預(yù)報(bào)與治理合力，也有利于京津冀立法協(xié)同，做好與津、冀兩地現(xiàn)有立法的對(duì)接，形成區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控合力，提高人們對(duì)霾的重視，提醒人們加強(qiáng)個(gè)人的預(yù)防。
據(jù)了解，北京市將霾作為氣象災(zāi)害立法并非全國首例，京津冀及周邊六省市中，天津、河北、河南均將霾寫入氣象災(zāi)害立法。目前全國天津、廣東、浙江等25個(gè)省、自治區(qū)、直轄市及設(shè)區(qū)的市人大或政府，在制定地方性法規(guī)或政府規(guī)章中，將霾列入氣象災(zāi)害調(diào)整的范疇。（中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者杜芳）
相關(guān)報(bào)道：北京擬將霾歸氣象災(zāi)害 進(jìn)步還是“試錯(cuò)”？
在前一波“霾”尚未散盡時(shí)，北京市空氣重污染應(yīng)急指揮部發(fā)布，將于12月16日20時(shí)啟動(dòng)空氣重污染紅色預(yù)警，預(yù)計(jì)12月21日夜間起空氣質(zhì)量將逐步改善，屆時(shí)將根據(jù)空氣質(zhì)量實(shí)況及預(yù)報(bào)適時(shí)解除預(yù)警。
入冬后，頻頻出現(xiàn)空氣重污染紅色預(yù)警，這使諸多專家學(xué)者及民眾擔(dān)心，將霾列入氣象災(zāi)害行列，或?qū)⒊蔀榈胤秸菩吨挝鄄涣ω?zé)任的捷徑。
事情起于，11月23日，《北京市氣象災(zāi)害防治條例》草案（下稱《條例》草案）修改二稿提交北京市人大常委會(huì)，進(jìn)行第三次審議。這次草案維持了將霾列入氣象災(zāi)害定義的內(nèi)容。此前兩次審議分別在5月26日、7月20日，均引發(fā)公眾關(guān)注。
進(jìn)入三審階段，意味著只要第三次審議通過，霾將被正式寫入《北京市氣象災(zāi)害防治條例》氣象災(zāi)害的定義之中。離“拍板定論”僅一步之遙，然而，北京市政府相關(guān)方面尚未對(duì)公眾做更進(jìn)一步說明，將霾列入氣象災(zāi)害的依據(jù)是什么。
因此，關(guān)注大氣污染治理的公眾和專家學(xué)者更覺時(shí)間緊迫，有必要論清楚，究竟怎么做才能真的呼吸到清潔空氣。
定義之爭(zhēng)
在《財(cái)經(jīng)》記者獲得的一份對(duì)《條例》草案審議結(jié)果的報(bào)告稱，“將霾納入氣象災(zāi)害的定義”系由“市政府提請(qǐng)審議”，法制委員會(huì)認(rèn)為，“霾是氣象災(zāi)害的一種，應(yīng)當(dāng)納入本條例調(diào)整的范圍”。
然而，全國人大代表、資深環(huán)境法專家、全國政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任呂忠梅反對(duì)將霾定義為氣象災(zāi)害。她認(rèn)為，如果將霾這種以氣象變化方式表現(xiàn)的污染定義為氣象災(zāi)害，那么大氣污染的其他形式如酸雨、光化學(xué)煙霧等，“幾乎所有的環(huán)境污染都可以納入‘自然災(zāi)害’的范疇?！?/p>
于2010年4月1日起施行的《氣象災(zāi)害防御條例》中，將氣象災(zāi)害定義為，“臺(tái)風(fēng)、暴雨（雪）、寒潮、大風(fēng)（沙塵暴）、低溫、高溫、干旱、雷電、冰雹、霜凍和大霧等所造成的災(zāi)害”。這些氣象災(zāi)害的根本驅(qū)動(dòng)因素是大氣物理過程。
而霾的形成，人為排放是主因，氣象因素是外界輔因，“當(dāng)前大范圍頻繁發(fā)生的霾，是由于人類生產(chǎn)生活產(chǎn)生大量污染物排放，在靜風(fēng)、逆溫等不利氣象條件下形成的。靜風(fēng)、逆溫是自然現(xiàn)象，但也構(gòu)不成氣象災(zāi)害。將霾列入氣象災(zāi)害，從科學(xué)角度來看站不住腳?！北本┕娕c環(huán)境研究中心主任馬軍對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說。
12月16日上午，北京地平線上壓著污染物的圖片成為“網(wǎng)紅”。
按中國工程院院士、環(huán)境光學(xué)監(jiān)測(cè)領(lǐng)域?qū)＜覄⑽那宕饲胺治?，從成因來看，霾的人為因素更體現(xiàn)了環(huán)境公害的特點(diǎn)，而氣象則表現(xiàn)在其對(duì)霾形成演變的影響。霾污染表現(xiàn)為兩種主要的形式，一種為短短數(shù)小時(shí)內(nèi)顆粒物濃度從低值迅速增長到峰值，即“爆發(fā)增長的重污染”過程；另一種為顆粒物濃度穩(wěn)步累積增長，污染持續(xù)多天“持續(xù)累積的污染”過程。。單一站點(diǎn)顆粒物短時(shí)間迅速增長可能與排放源有關(guān)，但區(qū)域多站點(diǎn)共同表現(xiàn)為此種形式，則與氣象過程密不可分。
“如果沒有人類從事的嚴(yán)重污染的行為、沒有形成嚴(yán)重的污染結(jié)果，任憑任何氣象條件的變化，都不可能形成霾?！碧旖虼髮W(xué)法學(xué)院院長孫佑海對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者分析，人類排污行為是霾形成的內(nèi)因，其與氣象條件這一外因相結(jié)合，才會(huì)形成霾，環(huán)境污染行為可以防治，氣象條件卻無法根本改變。因此，他不支持將霾歸為氣象災(zāi)害。
誰將為霾負(fù)責(zé)
此前，北京市人大法制委員會(huì)工作人員曾對(duì)媒體表示，此次條例修改中，通過跟有關(guān)部門的溝通，在研究論證的基礎(chǔ)上，各方面已達(dá)成共識(shí)，明確了“霾”是氣象災(zāi)害的一種，將其寫入法規(guī)，納入了本條例的調(diào)整范圍。
但達(dá)成共識(shí)的各方，很可能并不包含更高級(jí)別相關(guān)部門——上述審議結(jié)果的報(bào)告稱，在北京市人大常委會(huì)對(duì)草案進(jìn)行第二次審議前，“國務(wù)院有關(guān)部門對(duì)霾入法提出異議”。
一旦出現(xiàn)重污染天氣，地方政府可能依此推卸責(zé)任，“說不是人為（原因）造成的，是天氣造成的，如果這樣會(huì)對(duì)治霾產(chǎn)生影響”。一位環(huán)保法領(lǐng)域?qū)＜彝茰y(cè)，這或是“國務(wù)院有關(guān)部門”提出異議的原因。
《條例》草案修改稿在提請(qǐng)三審時(shí)，北京市人大常委會(huì)法制辦相關(guān)工作人員曾對(duì)媒體表示，把霾納入氣象災(zāi)害防治，并通過立法規(guī)定下來很有必要，因?yàn)檫@是北京市面臨的需要解決的實(shí)際問題，符合氣象科學(xué)規(guī)律。
呂忠梅則反駁稱，“立法是一種權(quán)利、權(quán)力的邊界劃定，如果將霾作為氣象災(zāi)害，意味著個(gè)人不具有呼吸清潔空氣的權(quán)利、政府也不負(fù)有治‘霾’的責(zé)任”。
2016年12月16日，北京東四環(huán)，霧霾正逐漸遮蔽藍(lán)天。
更多的擔(dān)心在于，在實(shí)際操作層面，將霾納入氣象災(zāi)害可能會(huì)嚴(yán)重影響治霾工作開展。比如，會(huì)導(dǎo)致對(duì)氣象災(zāi)害應(yīng)對(duì)工作定位的明顯不同，之前是防御氣象災(zāi)害，治霾將“防御”擴(kuò)展到了“防治”，從“預(yù)警、防御”功能擴(kuò)展到“污染防治”職責(zé)，且與《大氣污染防治法》和《北京市大氣污染防治條例》交叉重疊，將給大氣污染防治工作帶來混亂。
上述環(huán)保法領(lǐng)域?qū)＜覍?duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，“既然是有爭(zhēng)議的問題，應(yīng)該在立法說明里有。”
對(duì)《條例》草案修改稿審議結(jié)果報(bào)告中稱，“本條例不是給某一個(gè)部門立法，而是結(jié)合北京實(shí)際情況制定的綜合性防災(zāi)減災(zāi)地方性法規(guī)，隱患治理主體責(zé)任在政府，將霾列入氣象災(zāi)害范疇，不改變‘政府統(tǒng)籌、部門各負(fù)其責(zé)’現(xiàn)有治理的工作格局”，并建議，在草案修改稿第一條關(guān)于立法目的的規(guī)定中“強(qiáng)調(diào)‘防御’與‘治理’結(jié)合”，“防和治不可分割，防的是氣象災(zāi)害，治的是氣象災(zāi)害隱患”。
《條例》草案進(jìn)行一審時(shí)，曾有相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)媒體表示，將“霾”列入氣象災(zāi)害主要出于三點(diǎn)考慮：一是在氣象學(xué)和大氣環(huán)境學(xué)中都有“霾”的概念，屬于天氣現(xiàn)象和污染現(xiàn)象交叉的復(fù)合現(xiàn)象；二是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，“霾”的問題已經(jīng)成為政府和社會(huì)關(guān)注的重大問題；三是天津市、河北省在氣象災(zāi)害防御地方立法中均已將其列為氣象災(zāi)害，從京津冀協(xié)同防治“霾”的角度，有必要在北京市立法中將其列為氣象災(zāi)害。
然而，持續(xù)至今的爭(zhēng)論表明，北京市政府的這種“考慮”，顯然未能成為公眾的“定心丸”。
馬軍建議，或可考慮將霾作為單獨(dú)一項(xiàng)列出，既避免各界誤解，也避免弱化對(duì)地方政府治霾工作的問責(zé)；同時(shí)，明確大氣污染防治的主體責(zé)任，應(yīng)按照《大氣污染防治法》和《北京市大氣污染防治條例》執(zhí)行。
三審并非終點(diǎn)
5月26日，北京市十四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)召開第二十七次會(huì)議，聽取北京市人民政府關(guān)于《條例》草案的說明。這是“將霾入法”首次出現(xiàn)在公眾視野中，也是這場(chǎng)爭(zhēng)論的起始點(diǎn)。
公眾對(duì)大氣污染防治的關(guān)注和不安，在爭(zhēng)論中盡顯無遺。值得注意的是，盡管各方爭(zhēng)論不休，卻都希望能夠強(qiáng)化行政部門在應(yīng)對(duì)霾時(shí)的職責(zé)，推動(dòng)預(yù)警機(jī)制的建立，讓大氣污染信息公開更加透明。
這也是不少支持者的出發(fā)點(diǎn)。“堅(jiān)持立法的科學(xué)性肯定是重要的，但即使它是人為原因產(chǎn)生的，也依然可以在相關(guān)法律法規(guī)、條例上對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。”清華大學(xué)法學(xué)院副教授鄧海峰對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。他認(rèn)為，“這改變不了環(huán)境法和大氣污染防治法已經(jīng)規(guī)定的地方政府承擔(dān)環(huán)境污染的職責(zé)，也降低不了任何一個(gè)職能部門承擔(dān)霾治理的職責(zé)?！?/p>
2016年12月16日，記者在中國尊上俯瞰北京霧霾來襲過程。
對(duì)于《條例》的修改，鄧海峰認(rèn)為，應(yīng)關(guān)注的是立法的功能和目的，“是為了給治霾不力找理由？還是為了強(qiáng)化某些部門的責(zé)任、從而強(qiáng)化對(duì)公眾信息的保護(hù)、預(yù)警機(jī)制的建立？把它作為一種氣象災(zāi)害，最重要的還是從多個(gè)角度去完善霾治理方面的多機(jī)構(gòu)的干預(yù)，強(qiáng)化對(duì)霾的預(yù)警機(jī)制，增加霾方面的信息公開力度”，“顯然是為了加強(qiáng)氣象部門在應(yīng)對(duì)霾時(shí)的職責(zé)”。
盡管在一審、二審階段已經(jīng)將霾歸入氣象災(zāi)害，但在三審階段，依然有可能對(duì)其進(jìn)行修改。至于公眾和相關(guān)專家強(qiáng)烈的質(zhì)疑之聲會(huì)對(duì)草案修改產(chǎn)生何種影響，目前無法預(yù)估。
將霾歸入氣象災(zāi)害，三審顯然不是終點(diǎn)?！耙^察它的效果，如果這樣做不僅沒有降低應(yīng)對(duì)霾方面各部門的職責(zé)，而是強(qiáng)化了聯(lián)動(dòng)機(jī)制和預(yù)警機(jī)制，那就值得推廣，”鄧海峰說，而若相反，“還是可以再次提起修改”。
可這種預(yù)期顯然不在公眾考慮范圍內(nèi)。樂觀情況下，各方的質(zhì)疑會(huì)成為行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法的內(nèi)生動(dòng)力和外在壓力。但大部分人不愿意拿條例來“試錯(cuò)”——除去潛在的時(shí)間成本、社會(huì)成本等消耗，更現(xiàn)實(shí)的原因是，北京市空氣重污染應(yīng)急指揮部于12月15日下午發(fā)布了新一輪空氣重污染紅色預(yù)警。
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