作者 朱銘來 (南開大學(xué)金融學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中新經(jīng)緯特約專家)

近日，國家衛(wèi)生計生委、國家發(fā)展改革委、民政部等13部門聯(lián)合印發(fā)《“十三五”健康老齡化規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)?！兑?guī)劃》指出，“十三五”時期，人口老齡化程度持續(xù)加深，高齡和失能老年人數(shù)量增加，對老年健康服務(wù)的剛性需求不斷釋放。目前我國老年健康保障制度總體上仍滯后于人口老齡化和社會發(fā)展的要求，根據(jù)《規(guī)劃》，“十三五”時期，我國將不斷完善基本醫(yī)療保障制度體系，探索建立長期護(hù)理保險制度。

它山之石，可以攻玉

其實(shí)，早在2016年，人社部就已印發(fā)了《關(guān)于開展長期護(hù)理保險制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，在全國范圍啟動了長期護(hù)理保險制度的試點(diǎn)。計劃用1到2年的時間，探索為長期失能人員基本生活照料和醫(yī)療護(hù)理提供保障的社會保險制度。

為應(yīng)對人口老齡化危機(jī)，世界發(fā)達(dá)國家和地區(qū)普遍開始嘗試構(gòu)建老年長期護(hù)理保險制度，他們的一些經(jīng)驗(yàn)也值得我們借鑒。目前為長期護(hù)理提供融資主要有兩種保險模式，即社會性護(hù)理保險和商業(yè)性護(hù)理保險。長期護(hù)理保險和醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險有許多相似之處，但又和它們有著一定的區(qū)別，是介于醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險之間的一種保險類型。由于其經(jīng)營風(fēng)險的復(fù)雜性和特殊性，導(dǎo)致保險市場的信息不對稱問題在這個領(lǐng)域尤為突出，容易導(dǎo)致市場供給不足，效率低下，產(chǎn)生所謂的市場失靈。有鑒于此，德國、日本等國家為矯正市場失靈，實(shí)現(xiàn)社會公平，則以政府的強(qiáng)制力作為保障，建立了全民享有的長期護(hù)理社會保險制度，取得了較好的效果。

但是，必須看到，在以社保為主的國家，由于強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，國家需投入大量的資金來確保社會性長期護(hù)理保險制度的運(yùn)行，在人口結(jié)構(gòu)老化以及長壽化帶來的護(hù)理時間的延長趨勢下，按預(yù)定保險費(fèi)率籌集而來的資金，難以適應(yīng)這種護(hù)理費(fèi)用的大幅增長，使國家背上沉重的財政負(fù)擔(dān)。另外，給付水平的不斷提高必然提高被保險人繳納的保費(fèi)，這可能造成代際之間的不公平。再者，社會性長期護(hù)理保險保障范圍一般過于狹窄，且資格審查非?？量蹋@樣可能造成一些長期護(hù)理需求者不能得到必要的適時護(hù)理服務(wù)。

在美國，提供長期護(hù)理服務(wù)的公共醫(yī)療保障計劃主要是醫(yī)療保健(Medicare)和醫(yī)療救助(Medicaid)。但兩大公共醫(yī)療保障計劃服務(wù)對象側(cè)重不同：醫(yī)療保健涵蓋了老年人的急癥護(hù)理，由聯(lián)邦政府通過社會醫(yī)療保險的方式提供資金，但它不包括非急癥狀況下的機(jī)構(gòu)或居家長期護(hù)理服務(wù)。對于沒有經(jīng)濟(jì)能力的老年人，由醫(yī)療救助根據(jù)其經(jīng)濟(jì)情況給付適當(dāng)?shù)拈L期護(hù)理費(fèi)用，其資金來源于聯(lián)邦政府和州政府的稅收。2012年，美國長期護(hù)理總費(fèi)用達(dá)到3680億美元，其中1480億由醫(yī)療救助計劃承擔(dān)，736億由醫(yī)療保健計劃承擔(dān)。對于那些有經(jīng)濟(jì)實(shí)力且希望防范更多長期護(hù)理財務(wù)風(fēng)險的老年人，還可以購買商業(yè)長期護(hù)理保險。截止2013年，商業(yè)保險覆蓋人群達(dá)到485萬，保費(fèi)收入總計98億美元。美國政府對于商業(yè)長期護(hù)理保險的購買者和提供者在財稅政策上都給予了各種優(yōu)惠支持，意在鼓勵有經(jīng)濟(jì)能力的老年人口多分擔(dān)自身的長期護(hù)理費(fèi)用，力求實(shí)現(xiàn)國家財政負(fù)擔(dān)的最小化和全民福利效用的最大化。

從我國社會保障體系設(shè)計來看，社會保險制度是社會保障的主體，以社會保險方式建立長期護(hù)理基本保障制度較為適宜。不過需要指出的是，社會保險制度覆蓋全體民眾，聯(lián)系千家萬戶，將長期護(hù)理基本保障制度納入社會保險制度非一夕之功。因此，從當(dāng)前最緊迫的角度來看，政府首先應(yīng)完善社會救助體系、承擔(dān)社會底層人員失能護(hù)理的兜底責(zé)任。與此同時，逐步推進(jìn)長期護(hù)理的社會保險制度建設(shè)，建立全民投保的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。

宜建立多渠道融資機(jī)制

以社會保險方式建立長期護(hù)理基本保障制度，存在兩種運(yùn)行模式。其中一種是，建立獨(dú)立的長期護(hù)理保險，與目前的五大基本社會保險項(xiàng)目并行。另外一種模式是，附屬于五大基本社會保險項(xiàng)目之一，將基本社會保險的保障待遇范圍拓展，從而涵蓋老年失能護(hù)理。結(jié)合我國當(dāng)前社會保險運(yùn)行狀況，將長期護(hù)理基本保障制度納入基本醫(yī)療保險制度較為適宜。

由于商業(yè)性長期護(hù)理保險產(chǎn)品是社會長期護(hù)理保險的有力補(bǔ)充和配合，建議國家通過相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)其發(fā)展壯大。同時對購買長期護(hù)理保險的個人和家庭也可實(shí)施納稅抵扣，企業(yè)為員工購買長期護(hù)理保險的成本可以作為經(jīng)營費(fèi)用在稅前列支等。從表面上看，稅收優(yōu)惠政策會減少國家財政的即期收入，但實(shí)際上，隨著商業(yè)性保險基金規(guī)模的不斷擴(kuò)大，對國家財政收支平衡應(yīng)具有積極作用。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)顯示，社保基金普遍存在嚴(yán)重赤字，而這其中很大一部分是由國家財政來承擔(dān)的，如果商業(yè)補(bǔ)充性保險計劃能夠大力發(fā)展，那么它作為基本社會保險的替代品，將能有效緩解國家財政壓力。

在機(jī)制建設(shè)方面，中央政府需出臺相應(yīng)的配套法律法規(guī)，建議在《社會保險法》中新增長期護(hù)理保險的保障內(nèi)容、運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)管體制。同時，制定《長期護(hù)理保險制度實(shí)施細(xì)則》及《長期護(hù)理服務(wù)管理辦法》等，對主管機(jī)關(guān)、籌資模式、保險對象、保險給付水平、護(hù)理服務(wù)輸送方式、服務(wù)供給者資格條件、品質(zhì)規(guī)范與評價標(biāo)準(zhǔn)等予以具體規(guī)范。

長期護(hù)理費(fèi)用支出規(guī)模龐大，單純依賴個人力量會造成市場失靈，貧窮者不能得到必要的長期護(hù)理，護(hù)理風(fēng)險難以有效應(yīng)對。而靠政府的大量財政投入，會造成國家財政收支困難，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來不利影響。因此，我國應(yīng)建立長期護(hù)理費(fèi)用的多渠道融資機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府、社會和個人的多主體分擔(dān)。對于社會性長期護(hù)理保險，可參照國際經(jīng)驗(yàn)，公費(fèi)負(fù)擔(dān)50%以上，其中國家、省(直轄市)、縣市區(qū)按照一定比例分擔(dān)，40歲(或50歲)及以上的被保險人承擔(dān)一定繳費(fèi)責(zé)任，各級政府調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，逐步提高長期護(hù)理保障支出占財政支出的比重，鞏固現(xiàn)有籌資渠道，積極開辟其他資金來源。為適應(yīng)長期護(hù)理保障事業(yè)快速發(fā)展需要，可參照目前公積金的做法，通過專項(xiàng)護(hù)理基金建設(shè)，提高統(tǒng)籌層次，擴(kuò)大基金調(diào)劑和使用范圍，增強(qiáng)基金共濟(jì)能力，同時為護(hù)理產(chǎn)業(yè)的建設(shè)提供較好的專門融資平臺。

另外，未來長期護(hù)理保險應(yīng)充分借鑒和吸取醫(yī)療保險的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加強(qiáng)各方合作，合理控制護(hù)理費(fèi)用的增長，防范由于道德風(fēng)險導(dǎo)致的護(hù)理資源濫用，從而推進(jìn)長期護(hù)理保障的可持續(xù)發(fā)展。(中新經(jīng)緯APP)

【專家簡介】朱銘來，南開大學(xué)金融學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，南開大學(xué)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)與醫(yī)療保障研究中心主任，長期從事醫(yī)療保障、保險經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域的研究。

(歡迎轉(zhuǎn)載，注明來源“中新經(jīng)緯”，即視為已獲轉(zhuǎn)載授權(quán)。本文不代表中新經(jīng)緯觀點(diǎn)。)