離職兩年后，程某受到了法律的制裁。2025年7月，重慶市一中院二審認定程某犯受賄罪，判二緩三，并處罰金10萬元。

程某曾是重慶市江北區(qū)道路運輸事務中心的一名編外工作人員。2023年初，渝北區(qū)紀委調查發(fā)現(xiàn)，多名非江北區(qū)戶籍駕駛員成功申領運輸證，由此牽出一條從窗口延伸到中介的利益鏈。而程某的名字在調查材料中反復出現(xiàn)。

程某是派遣員工,負責資料審核與證照發(fā)放。在這項看似瑣碎的工作中，她與一名代辦中介相識，后來默契合作，為104名駕駛員“放行”了網(wǎng)約車運輸證。每放行一次，都伴隨著幾千元的“感謝費”。離職前，她共計收受42萬余元，后自首退贓。

這并非個例。南方周末記者注意到，針對“編外人員”這一特殊群體的廉潔培訓、監(jiān)督檢查已有開展。

2025年5月，海南省三亞市吉陽區(qū)政府發(fā)布通告，為嚴肅整治編外人員微腐敗問題，公開征集問題線索。

不僅如此，近兩年，不少地市的專項治理也已悄然進行，但甚少進入公眾視野?！耙驗槿藬?shù)多，也比較敏感?！蹦戏侥呈∫豢h委書記向南方周末記者表示，他所在的縣，2024年對編外人員已開展過一輪清理，“特別是窗口審批的編外人員”。

更多的是單獨作案

盧志朋是浙江工商大學公共管理學院講師，在學者中較早深入研究編外人員，自2023年開始，他走訪調研，搜集案例。

“他們的腐敗問題未得到足夠重視?！北R志朋向南方周末記者分析，這些人員雖無編制，卻實際承擔行政審批、窗口服務、行政執(zhí)法等職能。他們游離于監(jiān)管邊緣，正逐漸成為微腐敗高風險群體。

據(jù)盧志朋觀察，相對于編內人員，編外人員難以像他們那樣動用廣泛的權力網(wǎng)絡和資源貪腐，更多的是單獨作案。

從盧志朋搜集的材料來看，編外人員貪腐手段集中在幾類：數(shù)據(jù)造假、販賣內部消息、截流物資、違規(guī)辦理業(yè)務等，傾向于吃拿卡要、快速斂財、多次作案。

浙江省曾公開披露一起案例。嘉興市公共資源交易中心建設工程科勞務派遣人員伍某，在項目投標過程中，將招標方的內部標底信息、評標標準等透露給投標企業(yè)，還向評標專家打招呼，幫助投標老板中標，收受賄賂71次。

長期關注新型腐敗和隱型腐敗的彭新林也注意到，由于編外人員職責相對簡單，權力有限，利益輸送鏈條相對單一，主要表現(xiàn)為“一手辦事，一手收錢”，簡單直接，沒有層層設防、隱形代持等新型特點。

即便編外人員拉人入伙，被拉之人通常也只是負責開戶收錢或宣傳“業(yè)務”。

2025年初，陜西省社保局前外聘員工吳某受賄高達2575萬余元，牽出的前妻孟某便是如此。

據(jù)公開報道，吳某在工作中盯上了養(yǎng)老保險系統(tǒng)里的漏洞。他發(fā)現(xiàn)某些單位的核心系統(tǒng)里，有大量長期暫停繳費的養(yǎng)老保險人員賬戶。他動手腳篡改信息，換身份證號，給他人辦理參保。

事情越做越大，吳某把前妻孟某拉了進來。孟某幫著擴散消息：吳某能辦養(yǎng)老保險補繳。消息傳到山東、陜西、河南、河北、江蘇，342人交了錢。中介一層層抽成，最后2502萬余元到了孟某手里。她再按照吳某要求自留一部分后，將剩余2234萬余元轉給吳某。

吳某因受賄、貪污等多項罪名，被判處有期徒刑十八年，并處罰金86萬元。

吳某案是常見的編外人員腐敗“典型”。盧志朋研究發(fā)現(xiàn)，編外人員往往主動尋租，在觥籌交錯中私下直接要求或通過暗示，向服務對象索賄。

南方周末記者獲取的某地紀委對編外人員的調查材料顯示，編外人員收取賄賂的渠道也很直接，幾乎全部通過微信轉賬的形式接受賄賂。轉賬記錄、銀行流水明細都非常清晰。

當然，除了單人直接索賄，編內、編外人員相互勾結的情形也同樣存在，從而形成“窩案”。

2024年，廣西壯族自治區(qū)紀委監(jiān)委通報顯示，南寧市西鄉(xiāng)塘區(qū)市場監(jiān)督管理局干部方守道、周海林糾集市場監(jiān)督管理局編外工作人員以及社會閑散人員，對轄區(qū)內電池加工、農藥生產(chǎn)、車輛用品等企業(yè)以例行檢查為幌子，編造理由、借口威脅扣押企業(yè)貨物，威逼、暗示企業(yè)花錢“私了”，涉嫌對5家企業(yè)敲詐勒索11起共61萬元。

與編內人員受到法律法規(guī)的嚴格約束不同，編外人員更容易成為監(jiān)管的“漏網(wǎng)之魚”。

陜西省一地級市紀檢干部向南方周末記者舉例說，公職人員任職、離職均有相應的回避規(guī)定，而編外人員離職后是否需回避卻無規(guī)可依。

盧志朋在調研高新技術開發(fā)區(qū)時也發(fā)現(xiàn)，不少被聘為管委會編外人員的高新技術人才“跳板”思維明顯。他們先積累政府部門工作經(jīng)驗或政府人脈資源，最終將當?shù)氐拿餍瞧髽I(yè)作為職業(yè)生涯的“下一站”，形成所謂的“旋轉門”，進一步加劇了腐敗風險。

行為更加大膽

事實上，盧志朋對編外人員的特別關注緣于和某市紀檢干部的一次閑聊。

這位紀檢干部告訴盧志朋，近幾年有兩個現(xiàn)象值得關注：一是編外人員腐敗多，數(shù)額高；二是年輕干部失足早，有的短期內迅速沉淪。

這引起了盧志朋的興趣。特別是在控編減編的約束下，編外聘用人員規(guī)模迅速擴大，他們廣泛分布在政府機關、法院、檢察院、學校和街道社區(qū)等機關事業(yè)單位。

“這和社會治理重心不斷下移、基層政府職責范圍擴大有關。”北京廉政法治協(xié)同創(chuàng)新基地主任彭新林向南方周末記者解釋，編外人員成為基層治理重要補充，常常被稱為“影子雇員”。

彭新林觀察到，這些“影子雇員”與國有資金密切相關，如社保醫(yī)保，同時直面民生，有在教育、醫(yī)療和文化等事業(yè)單位，有在公安、城管和市場監(jiān)督部門承擔協(xié)助管理職責，有在機關事業(yè)單位從事日常公共事務，大多數(shù)在基層一線服務百姓。

在彭新林看來，基層執(zhí)行工作往往具有較大的自由裁量權，便于操作，這變相縱容了權力濫用。

盧志朋采訪過不少紀檢干部和編外人員。他發(fā)現(xiàn)，激勵機制失效也是編外人員貪腐的主要誘因?！按蟛糠志幫馊藛T沒有明確的晉升政策，薪酬待遇也不高，更傾向于追求短期利益的最大化?！彼f，有的甚至抱著“暴露前就辭職”的想法，行為也更加大膽。

據(jù)《廉政瞭望》雜志報道，浙江省某街道綜合行政執(zhí)法中隊協(xié)管員許云峰，因在工作中經(jīng)常和從事渣土運輸?shù)睦习鍌兂燥埑瑁諠u向往燈紅酒綠的生活。

這些活動一次消費近萬元，與他們相比，許云峰覺得自己的工資太微薄。于是，他利用職務便利為渣土車老板通風報信，避開檢查，共收取17萬余元“好處費”。

此外，薄弱的監(jiān)督也為編外人員腐敗埋下隱患。盧志鵬研究過的一起案例中，編外人員入職不久就發(fā)現(xiàn)財務制度漏洞——國企網(wǎng)銀對公賬戶的密碼、支付密碼和U盾都在一人手里，可以輕易地從國企對公賬戶里把錢轉出去。

監(jiān)督的薄弱還與有關部門重視不夠有關。

彭新林認為，“打虎”“獵狐”“拍蠅”是當前反腐重點，對編外人員貪腐的打擊力度相對較小。

前述紀檢干部向南方周末記者印證了這個判斷。他介紹說，當?shù)啬呈聵I(yè)單位發(fā)現(xiàn)編外人員挪用公款后，沒有向組織匯報，而是選擇內部處理。最終是紀委監(jiān)委在監(jiān)督監(jiān)察過程中，發(fā)現(xiàn)了問題線索，才對其立案調查。

在該名干部看來，實際工作中，臨聘人員的一般違紀違法行為往往由原單位清退，紀委很少介入。“雖說監(jiān)察全覆蓋，但對編外人員，紀檢部門實際投入的資源并不高?！?/p>

監(jiān)督管理的真空普遍存在。南方周末從前述縣委書記處了解到，當?shù)孛鞔_政府購買服務項目從業(yè)人員由編辦、人社局和財政局三方聯(lián)合審批，但在具體實施過程中，有的單位遇到特殊情況常會繞過約束，擅自超職數(shù)聘用編外人員，從而導致監(jiān)督、管理失效。

不少編外人員的工作內容都比較單一，諸如辦理養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等業(yè)務。（視覺中國|供圖）

普遍存在僥幸心理

在監(jiān)督、管理失效的情況下，編外人員往往還會產(chǎn)生錯誤的身份認識，以為自己不會受到關注。

2018年，浙江省首例對編外人員采取留置措施的案件中，涉案人員翁騰羽在接受監(jiān)察調查時就提到，“原以為自己既不是黨員，也不是正式工作人員，只是龍游縣社陽鄉(xiāng)國土站一名協(xié)管員……誰知會是這樣的結果”。

這種僥幸心理普遍存在。南方周末記者注意到，在目前通報的有關編外人員獲刑案例中，不少被告人在上訴時會聲稱“自己不是正式在編人員”，應當以非國家工作人員論處，但往往不會被法院采納。

“編外人員雖非正式人員，但如果是在履行公職，也將受到相關法律的規(guī)制?！迸硇铝纸忉專O(jiān)察法第十五條通過兜底條款“其他依法履行公職的人員”，將編外人員納入監(jiān)察對象。

而監(jiān)察對象一旦涉罪，需要甄別其在刑法中的具體身份，進而確定其涉嫌犯罪的具體罪名。刑法規(guī)定，依照法律從事公務的人員，以國家工作人員論，也就構成了受賄罪、貪污罪的犯罪主體。

南方周末記者獲取的調查編外人員的材料顯示，調查組在查清違法違紀相關問題后，通常會在材料中特意寫明編外人員的身份問題，直接指出其從事的主要工作范圍，并給出意見——“其身份符合受國家委托從事公務的人員，應認定為國家工作人員”。

前述紀檢干部解釋說，即使編外人員沒有具體崗位分工和工作細則等書證來證明其所從事的工作，也可根據(jù)其所在科室職能、分管領導和同事的證人證言加以證明。

他舉例稱，在一起案例中，編外人員是街道經(jīng)濟發(fā)展科的外聘人員，該科室的主要職能是招商引資。該人員日常從事企業(yè)入駐和證照辦理等工作，符合依法履行公職的身份。

為遏制編外人員用工管理混亂、治理編外人員貪腐，除了在法律上厘清他們的身份外，南方周末記者注意到，近一年多來，多地縣（市、區(qū)）委、政府辦公室還直接出臺編外人員管理辦法，如廣東惠陽區(qū)、四川松潘縣、貴州習水縣等，并且縣（市、區(qū)）直部門也結合單位情況自行出臺管理辦法，以加強管理。

以2025年5月四川松潘縣印發(fā)的《松潘縣機關事業(yè)單位編外人員管理辦法》為例，文件對編外人員的招聘錄用程序、薪酬待遇、監(jiān)督檢查、考核制度都作出了明確規(guī)定。

其中，在薪資待遇方面，文件規(guī)定“編外人員工資報酬不得低于州最低工資標準”，并“建立定期調整經(jīng)費標準制度，適時調整編外人員經(jīng)費標準”。

在盧志朋看來，通過優(yōu)化激勵機制和薪酬配置格局，有利于預防和治理編外人員的腐敗行為，但更重要的是彌補控權制度的不足。

盧志朋進一步解釋，一方面，編外人員在某些崗位上權力過于集中，缺乏有效的分權機制，導致腐敗風險上升；另一方面，他們職責和權力邊界的不清晰，容易出現(xiàn)權力濫用。

因而，盧志朋建議盡快制定完善針對編外人員制度規(guī)范，在權力行使過程中設定嚴格的權限范圍，確保他們的行為受到制度化的約束，防止以權謀私。