為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，緩解地方財(cái)政支出壓力，未來五年中央財(cái)政支出比重將提高。近期，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》全文對外公開，其中要求“適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出比重”。

近些年受多重因素影響，地方財(cái)政收入增長乏力，而地方財(cái)政支出占比高，基層問題愈加突出，并衍生出地方債務(wù)負(fù)擔(dān)重等系列問題。破解這一問題，除了增加地方自主財(cái)力外，關(guān)鍵在于讓中央政府承擔(dān)更多事務(wù)，減少委托地方代行的中央財(cái)政事權(quán)，進(jìn)而提高中央財(cái)政支出比重，理順央地財(cái)政關(guān)系。

受經(jīng)濟(jì)增長放緩、物價(jià)樓市低迷、減稅降費(fèi)等影響，地方財(cái)政收入增長乏力，而民生、債務(wù)等剛性支出持續(xù)增長，地方財(cái)政收支矛盾不斷加大，部分基層財(cái)政比較困難。為了破解這一難題，去年黨的二十屆三中全會(huì)要求深化財(cái)稅體制改革，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。具體舉措包括增加地方自主財(cái)力，拓展地方稅源，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限；另一方面是適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)，提高中央財(cái)政支出比例。

簡言之，一方面讓地方政府有更多錢來干事，另一方面讓中央政府干更多的事、花更多的錢，從而讓地方政府少花錢。這是因?yàn)槟壳柏?cái)政支出結(jié)構(gòu)中，地方財(cái)政支出比重較高，中央財(cái)政支出比重較低。

第一財(cái)經(jīng)整理近十來年數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，全國一般公共預(yù)算中，中央財(cái)政本級支出占全國一般公共預(yù)算支出比重在14%左右波動(dòng)，2024年這一比重預(yù)計(jì)為14.5%，較2023年略有提高。這也意味著地方財(cái)政支出占比常年穩(wěn)定在86%左右。地方政府只拿了約一半的全國一般公共預(yù)算收入，卻要承擔(dān)八成以上的支出，其中的缺口部分主要靠中央對地方轉(zhuǎn)移支付和債務(wù)收入等來彌補(bǔ)。這也使得近年中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模突破10萬億元，同時(shí)地方債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒認(rèn)為，目前地方政府支出占比較高、支出規(guī)模大，在房地產(chǎn)收入大幅下行背景下地方財(cái)政困難，為此需要保持大規(guī)模中央對地方轉(zhuǎn)移支付。但中央轉(zhuǎn)移支付并不足以完全滿足地方支出需求，因此地方政府不得不依賴于顯性債務(wù)和隱性債務(wù)的結(jié)合來彌補(bǔ)財(cái)政缺口，導(dǎo)致地方債務(wù)高，隱性債務(wù)滋生。解決這個(gè)問題的重要抓手在于減少地方政府承擔(dān)的事務(wù)，由中央政府承擔(dān)更多職責(zé)，如此則無須過多轉(zhuǎn)移支付，地方政府財(cái)力緊平衡狀況也會(huì)得到緩解。

財(cái)政部原部長樓繼偉今年撰文稱，從全國財(cái)政數(shù)據(jù)中可以觀察到，中央地方財(cái)政關(guān)系處于失衡狀態(tài)。比如在支出責(zé)任上，成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家中央支出占比普遍在50%以上，OECD（經(jīng)合組織）國家平均為61%，我國的中央支出占比顯然過低。出現(xiàn)這樣的情況主要是中央和地方事權(quán)劃分不合理，一些本來應(yīng)由中央承擔(dān)的事權(quán)確定為地方事權(quán)，或者模糊地界定為中央和地方共同事權(quán)。羅志恒表示，中國目前已經(jīng)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展、構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場、提高并均衡社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)保等事權(quán)的重要性更加凸顯，也要求中央政府支出比重提高。

目前大量事權(quán)屬于中央與地方共同事權(quán)，也就是中央與地方共同干的事，從而需要共同承擔(dān)支持責(zé)任，中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付來承擔(dān)這部分資金。而未來提高中央財(cái)政支出比重，顯然部分事權(quán)需要?jiǎng)潥w中央財(cái)政或由它承擔(dān)更多支出責(zé)任。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2024年中央對地方共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付約3.66萬億元，2025年預(yù)計(jì)為3.86萬億元。

前述樓繼偉的撰文認(rèn)為，目前共同事權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰，劃定原則也不夠明確，甚至劃分邏輯在不同事權(quán)間尚不統(tǒng)一，導(dǎo)致一些問題的出現(xiàn)。如將涉及全國統(tǒng)一市場的事權(quán)下放給地方管理，當(dāng)?shù)貫榱俗陨淼睦娉３７潘晒芾?。以社?huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，該保險(xiǎn)事關(guān)全國統(tǒng)一勞動(dòng)力市場，應(yīng)當(dāng)作為中央事權(quán)，但長期作為共同事權(quán)。2018年起，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)開始向全國統(tǒng)籌過渡，企業(yè)職工的養(yǎng)老金逐步由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，但是標(biāo)準(zhǔn)和收入仍由屬地的社保管理機(jī)構(gòu)核定。為了保持本地的競爭力，各地核定的基數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)普遍低于國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。2022年提出要加快全國統(tǒng)籌，但需要一個(gè)不短的過渡期，最終要實(shí)現(xiàn)中央統(tǒng)收統(tǒng)支統(tǒng)一管理。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政研究院副院長張牧揚(yáng)告訴第一財(cái)經(jīng)，目前高等教育、科技、公共衛(wèi)生和退役軍人等共同事權(quán)，相對而言具有較高的全國屬性，并不限于服務(wù)地方居民，因此更適合作為中央事權(quán)。尤其是社會(huì)保障和就業(yè)支出中的退役安置、撫恤、退役軍人管理事務(wù)等項(xiàng)目支出，完全可以作為中央事權(quán)。而高等教育、科技、公共衛(wèi)生由于地方能受益，仍可以作為央地共同事權(quán)，但可以提高中央支出比例。羅志恒建議，可逐步做實(shí)公共安全、食品藥品監(jiān)管、養(yǎng)老保險(xiǎn)等中央事權(quán)。其中食品藥品監(jiān)督管理權(quán)等應(yīng)盡快做實(shí)成為中央事權(quán)，否則會(huì)出現(xiàn)食品藥品監(jiān)督管理不足等問題。

自2016年起，中國啟動(dòng)了中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，其中一大改革要點(diǎn)正是適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)。不過從中央財(cái)政支出占比來看，2016年以后這一比重仍在14%左右徘徊。羅志恒表示，上述適度加強(qiáng)中央事權(quán)的改革經(jīng)過多年，但中央財(cái)政支出占比提高并未實(shí)現(xiàn)，這恐怕需要同步推動(dòng)政府職能和機(jī)構(gòu)改革，才能更好地讓改革落地。強(qiáng)化中央事權(quán)，并非簡單地通過轉(zhuǎn)移支付等形式委托地方辦事，而是中央要自己出錢、管人、管事，做好管理工作，這就需要考慮相關(guān)中央部門垂直化管理和實(shí)體化，避免“上級決策下級執(zhí)行”“上級點(diǎn)餐下級買單”的局面。

黨的二十屆三中全會(huì)要求，中央財(cái)政事權(quán)原則上通過中央本級安排支出，減少委托地方代行的中央財(cái)政事權(quán)。不得違規(guī)要求地方安排配套資金，確需委托地方行使事權(quán)的，通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排資金。中國財(cái)政科學(xué)研究院研究員劉尚希認(rèn)為，進(jìn)入新發(fā)展階段，面對轄區(qū)外部性問題增多、人口老齡化、人口流動(dòng)、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化等情況，需要事權(quán)上移、支出責(zé)任上移，提高中央支出的比重，才能真正化解當(dāng)前內(nèi)生不確定性引發(fā)的治理風(fēng)險(xiǎn)。因此，當(dāng)前央地財(cái)政關(guān)系改革應(yīng)聚焦于制定具體方案來提高中央支出比重。

劉尚希建議，2030年中央本級的支出比例最好提高到30%~40%，這樣有助于提高治理的效能，降低治理的成本，有助于推進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化，解決很多基層政府、地方政府解決不了的問題。他表示，提高中央本級支出并不是簡單的記賬方式改變，這涉及中央各個(gè)部門的責(zé)權(quán)利的調(diào)整，牽涉行政體制改革。顯然，這項(xiàng)改革不是僅通過財(cái)政部門的協(xié)調(diào)就可以推動(dòng)的，需要中央層面牽頭負(fù)責(zé)，改革實(shí)施才會(huì)比較順暢。

近年來為了緩解地方財(cái)政壓力，中央財(cái)政加大支出力度。比如2024年全國兩會(huì)期間，中國宣布從當(dāng)年開始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債。此后2024年和2025年中國分別發(fā)行了1萬億元和1.3萬億元超長期特別國債支持“兩重”“兩新”。此外，近年新增財(cái)政赤字也基本由普通國債承擔(dān)，而非地方政府一般債券。今年國家出臺(tái)了3歲以下育兒補(bǔ)貼，官方預(yù)計(jì)這項(xiàng)補(bǔ)助資金在1000億元左右，而中央財(cái)政總體承擔(dān)了約九成，以加大對地方支持。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2025年前10個(gè)月，中央一般公共預(yù)算本級支出約3.47萬億元，占全國一般公共預(yù)算支出比重約15.4%，較去年同期（約14.8%）略有提高。