私募基金業(yè)迎來頂層設(shè)計文件。6月5日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)管防范風(fēng)險促進(jìn)私募投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，這是中央層面針對私募基金高質(zhì)量發(fā)展作出的全面、系統(tǒng)部署。

文件圍繞總體要求、強(qiáng)化源頭防控、全面加強(qiáng)監(jiān)管、穩(wěn)妥處置風(fēng)險、推動規(guī)范發(fā)展、保障措施六大板塊，出臺18項(xiàng)具體舉措，為私募基金行業(yè)合規(guī)經(jīng)營、風(fēng)險防控、提質(zhì)增效及服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展劃定清晰路徑。

業(yè)內(nèi)人士表示，文件的核心原則是扶優(yōu)限劣、提質(zhì)增效，目的是推動私募基金行業(yè)在規(guī)范中發(fā)展，在發(fā)展中提升。從多項(xiàng)具體舉措看，一邊嚴(yán)厲整治行業(yè)亂象，一邊堅決支持優(yōu)質(zhì)機(jī)構(gòu)深耕主業(yè)、服務(wù)國家戰(zhàn)略，簡而言之就是“支持好的，整治壞的”。私募業(yè)已經(jīng)開啟高質(zhì)量規(guī)范發(fā)展的新階段。

當(dāng)前我國私募基金行業(yè)規(guī)模達(dá)23萬億元，占資管總規(guī)模約15%，體量位居全球第二，是資本市場和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重要支撐，在培育新質(zhì)生產(chǎn)力、賦能企業(yè)成長、滿足居民財富管理需求等方面發(fā)揮重要作用。

然而，行業(yè)存在諸多短板制約高質(zhì)量發(fā)展，如準(zhǔn)入機(jī)制有待完善、監(jiān)管不到位、制度不健全、部際央地協(xié)調(diào)配合不足、部分政府投資基金和國有企業(yè)投資基金出資人責(zé)任落實(shí)不到位以及部分私募基金成為違法犯罪工具等問題。

目前，私募基金領(lǐng)域初步搭建了涵蓋法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件等在內(nèi)的法律法規(guī)制度。自律規(guī)則體系也在逐步建設(shè)過程中，但行業(yè)法規(guī)制度體系還不夠健全完善，法律法規(guī)的規(guī)定仍較為原則，存在一些空白，在全面性、顆粒度方面同私募基金行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管的需要還有一定差距。違法分子可能利用法規(guī)制度漏洞從事侵占挪用、利益輸送等非法活動。

近年來，證監(jiān)會加快推進(jìn)私募基金法律法規(guī)體系建設(shè)。今年2月，證監(jiān)會發(fā)布《私募投資基金信息披露監(jiān)督管理辦法》，細(xì)化有關(guān)私募基金信息披露要求。

此次頂層文件出臺，正是在全面總結(jié)行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)和監(jiān)管工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從政治性、人民性的高度思考和謀劃，按照問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向?qū)λ侥蓟鹦袠I(yè)發(fā)展和監(jiān)管工作進(jìn)行了全面系統(tǒng)的頂層設(shè)計，構(gòu)建長效監(jiān)管與發(fā)展機(jī)制，推動行業(yè)規(guī)范化升級。

本次文件通過優(yōu)化行業(yè)進(jìn)出機(jī)制，重塑行業(yè)生態(tài)，精準(zhǔn)落實(shí)扶優(yōu)限劣要求。入口端嚴(yán)格把控：優(yōu)化私募基金登記備案規(guī)則，堅決防止不符合私募基金特征和運(yùn)作規(guī)律的機(jī)構(gòu)和產(chǎn)品作為私募基金登記備案，明確嚴(yán)控新設(shè)政府投資基金，縣區(qū)原則上不得新設(shè)政府投資基金，確有必要新設(shè)的應(yīng)當(dāng)報上級人民政府批準(zhǔn)。

同時，文件要求嚴(yán)格落實(shí)私募基金綜合研判會商機(jī)制，擬辦理私募基金登記備案的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在通過綜合研判會商后申請經(jīng)營主體登記，并明確了綜合研判會商的實(shí)施主體、工作要求等內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)綜合研判會商、經(jīng)營主體登記、私募基金登記備案等的信息共享和工作銜接。

出口端堅決出清：對有重大違法違規(guī)行為的私募基金管理人堅決予以注銷。對因經(jīng)營異常、未實(shí)質(zhì)開展業(yè)務(wù)等不能持續(xù)符合登記要求或者長期失聯(lián)的私募基金管理人，且未按要求整改的，限期予以注銷。

對于符合國家戰(zhàn)略、合法合規(guī)的主體依規(guī)支持，特別是重點(diǎn)支持投早、投小、投長、投硬科技的私募股權(quán)、創(chuàng)投基金以及整合關(guān)鍵核心技術(shù)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的并購基金。

近年來，證監(jiān)會始終堅持對私募基金違法違規(guī)活動“零容忍”，嚴(yán)肅查處私募基金領(lǐng)域各類嚴(yán)重違法違規(guī)行為。2023年至2025年，共對1700多個主體采取行政監(jiān)管措施或行政處罰。

《指導(dǎo)意見》提到，將嚴(yán)厲打擊違規(guī)募集、侵占挪用、自融自用、利益輸送、資金違法跨境流動以及私募基金參與非法集資等行為，依法加大處理處罰力度。建立健全私募基金“吹哨人”制度，發(fā)揮社會監(jiān)督和預(yù)警作用。對各種逃避金融監(jiān)管、違法違規(guī)從事私募基金業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)和行為早發(fā)現(xiàn)、早處置、早打擊。對存在違規(guī)代持、通道化等情形的私募基金管理人加大規(guī)范引導(dǎo)力度，推動主動整改。對私募證券基金加大監(jiān)測力度，強(qiáng)化交易行為監(jiān)管。

下一步，證監(jiān)會將繼續(xù)依法查處私募基金領(lǐng)域違法違規(guī)行為，并積極配合有關(guān)部門嚴(yán)厲打擊私募基金領(lǐng)域違法犯罪活動，為私募基金行業(yè)規(guī)范健康穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。同時，大力推動違規(guī)代持、通道化等問題的整改。

文件還明確，防范其他機(jī)構(gòu)以私募基金名義違法違規(guī)展業(yè)。通過具體措施的實(shí)施，有助于防止不合規(guī)機(jī)構(gòu)以私募基金之名誤導(dǎo)投資者，從事違法違規(guī)活動，進(jìn)一步壓縮非法金融活動的空間。

針對行業(yè)合規(guī)意識薄弱、內(nèi)控不足、外部市場化監(jiān)督制約機(jī)制尚不健全等核心問題，文件從內(nèi)部治理和外部監(jiān)管雙向發(fā)力，夯實(shí)行業(yè)合規(guī)運(yùn)行根基。一方面，內(nèi)部強(qiáng)化內(nèi)生約束。文件要求督促私募基金管理人按照業(yè)務(wù)類型、發(fā)展階段特點(diǎn)完善內(nèi)控風(fēng)控管理；鼓勵投資者依托私募基金合同發(fā)揮制約作用，促進(jìn)私募基金管理人規(guī)范運(yùn)作；加強(qiáng)對私募基金管理人高級管理人員、核心崗位人員的資格管理和考核培訓(xùn)；建立黑名單制度，公開曝光重大違法違規(guī)機(jī)構(gòu)、出資人、從業(yè)人員；大力推進(jìn)私募基金行業(yè)文化建設(shè)等。

另一方面，外部健全監(jiān)督體系。文件要求培育和規(guī)范私募基金托管機(jī)構(gòu)和審計、銷售、估值核算、法律等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，加大監(jiān)督力度，督促其依法依約履職盡責(zé)，切實(shí)發(fā)揮其在資金募集、投資運(yùn)作、保障私募基金財產(chǎn)安全、信息披露等方面的監(jiān)督制約作用，促進(jìn)私募基金規(guī)范運(yùn)作。

證監(jiān)會表示，下一步將會同有關(guān)部門，健全完善相關(guān)規(guī)則制度，加強(qiáng)規(guī)范和引導(dǎo)，強(qiáng)化宣傳培訓(xùn)，積極培育和弘揚(yáng)中國特色金融文化，推動私募行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展。

私募基金行業(yè)涉及主體眾多，涵蓋私募機(jī)構(gòu)、托管和銷售、審計等各類中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，涉及發(fā)展改革、財政、國資監(jiān)管、金融管理等有關(guān)部門和地方政府等多方職責(zé)，需要凝聚各方合力，提升各項(xiàng)工作系統(tǒng)性、協(xié)同性，構(gòu)建部際聯(lián)動、央地協(xié)同的全方位、立體化的監(jiān)管體系。

文件堅持系統(tǒng)思維，對私募基金協(xié)同監(jiān)管和風(fēng)險處置提出多項(xiàng)工作要求。文件明確，國務(wù)院發(fā)展改革、財政、國資監(jiān)管、金融管理等有關(guān)部門以及省級和計劃單列市人民政府要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，細(xì)化工作措施，做好協(xié)同配合。對私募基金管理人風(fēng)險的處置由其注冊地省級和計劃單列市人民政府會同國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)等有關(guān)部門組織實(shí)施。

文件指出，對跨地區(qū)、跨領(lǐng)域等重大案件，推動建立完善聯(lián)合掛牌督辦制度，加強(qiáng)辦案統(tǒng)籌、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和信息共享。國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與國務(wù)院發(fā)展改革部門進(jìn)一步優(yōu)化創(chuàng)投基金信息共享。

證監(jiān)會表示，下一步將繼續(xù)落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)同相關(guān)部門和地方政府的溝通協(xié)作，積極推動構(gòu)建私募基金協(xié)同監(jiān)管長效機(jī)制。

近年來，私募股權(quán)創(chuàng)投基金中國有資金出資占比不斷提高。國有資金成為私募基金新募資的重要來源，在服務(wù)國家戰(zhàn)略、助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動產(chǎn)業(yè)升級、促進(jìn)科技創(chuàng)新等方面發(fā)揮積極作用。但同時也存在部分政府投資基金和國有企業(yè)投資基金出資人責(zé)任落實(shí)不到位等問題。

針對政府投資基金，文件明確，國務(wù)院財政部門履行政府投資基金出資人職責(zé)，加強(qiáng)預(yù)算管理、績效管理、國有資產(chǎn)管理和信息統(tǒng)計，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律。國務(wù)院發(fā)展改革部門強(qiáng)化政府投資基金信用建設(shè)和信用信息登記，會同行業(yè)主管部門、企業(yè)主管部門加強(qiáng)對基金投向的指導(dǎo)評價。主管部門牽頭加強(qiáng)對政府投資基金運(yùn)行情況的監(jiān)測，防止偏離功能定位，指導(dǎo)強(qiáng)化內(nèi)部控制和風(fēng)險管理，督促嚴(yán)格遵守私募基金監(jiān)管規(guī)則。國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)進(jìn)一步明確政府投資基金登記備案要求，依法依規(guī)開展監(jiān)管。省級和計劃單列市人民政府加強(qiáng)對本地區(qū)政府投資基金的統(tǒng)籌管理，已有同類基金的原則上不得新設(shè)，推動存量同類基金整合。

針對國有企業(yè)投資基金，文件也提出一系列工作要求，包括統(tǒng)籌國有企業(yè)投資基金布局規(guī)劃，督促基金聚焦主責(zé)主業(yè)、堅守功能定位，強(qiáng)化對基金投向的指導(dǎo)評價；嚴(yán)把入口關(guān)，堅決制止濫設(shè)國有企業(yè)投資基金，推動運(yùn)作低效基金整合重組；壓實(shí)國有企業(yè)主體責(zé)任，督促基金管理人切實(shí)遵守私募基金監(jiān)管規(guī)則，建立健全符合國有企業(yè)投資基金規(guī)律的運(yùn)營模式，防止失管失控和國有資產(chǎn)流失，嚴(yán)格選任高級管理人員。國有企業(yè)建立完善全流程信息化管理系統(tǒng)，加強(qiáng)對底層項(xiàng)目和資產(chǎn)的穿透管理，規(guī)范基金投向、退出管理等。

證監(jiān)會表示，下一步將以《指導(dǎo)意見》出臺為契機(jī)，圍繞私募基金重點(diǎn)領(lǐng)域，加快推進(jìn)私募基金“N+X”的法規(guī)制度體系建設(shè)。具體舉措包括推動修改《證券投資基金法》，夯實(shí)私募基金上位法基礎(chǔ)；推動出臺辦理涉私募基金犯罪案件的司法文件，加大對違法犯罪打擊力度。同時將細(xì)化專項(xiàng)監(jiān)管規(guī)則，聚焦管理人“信得過”，制定管理人監(jiān)督管理辦法；聚焦投資者“擔(dān)得起”，制定募集業(yè)務(wù)監(jiān)督管理辦法；聚焦基金財產(chǎn)“看得住”，制定托管業(yè)務(wù)監(jiān)督管理辦法，合理確立托管機(jī)構(gòu)的履職標(biāo)準(zhǔn)；聚焦行為“看得清”，進(jìn)一步制定信息披露實(shí)施細(xì)則。出臺規(guī)范私募基金“對賭協(xié)議”制度安排。