提要：

作為一種重要的資源配置方式，地方舉債有其理論上的邏輯性。此舉除了能有效解決地方公共資本品投入與產(chǎn)出的時(shí)間錯(cuò)配問(wèn)題，地方政府債本身也能發(fā)揮熨平地方經(jīng)濟(jì)周期的作用。

賦予地方合法的舉債權(quán)是完善地方收入體系、規(guī)范地方政府行為的重要舉措。

但也要看到，作為中央財(cái)政與地方財(cái)政的關(guān)聯(lián)點(diǎn)、財(cái)政領(lǐng)域與金融領(lǐng)域的交匯點(diǎn)，地方政府債務(wù)在涉及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)以及宏觀金融穩(wěn)定方面又具有非常特殊的地位和作用。

這一點(diǎn)，其他國(guó)家為我們提供了許多警示案例。尤其是在次貸危機(jī)、歐債危機(jī)之后，加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理已成為世界各國(guó)的共識(shí)。

哪些新變化需關(guān)注？

在歷經(jīng)了“明令禁止、變相萌芽、平穩(wěn)增長(zhǎng)、急劇膨脹”幾個(gè)階段后，我國(guó)地方政府債務(wù)進(jìn)入了規(guī)范治理的新階段。以審計(jì)署2011年頒布的第35號(hào)公告《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》以及2014年全國(guó)人大批準(zhǔn)通過(guò)新的《預(yù)算法》為里程碑，此后每年國(guó)家審計(jì)署在提請(qǐng)全國(guó)人大審議的審計(jì)報(bào)告中，都把涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的政府債務(wù)，尤其是地方政府債務(wù)情況作為審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)之一。

由近幾年的審計(jì)報(bào)告可見，我國(guó)地方政府債務(wù)改革已成效初現(xiàn)?！靶姓鲗?dǎo)、市場(chǎng)監(jiān)督”的債務(wù)監(jiān)管模式逐步確立；“增量規(guī)范，存量消化，分類管理，治理疏導(dǎo)并舉”的管理思路逐漸形成；各地紛紛建立地方政府性債務(wù)管理與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。地方政府債務(wù)增長(zhǎng)在一定程度上得到控制，違約率有所下降。

與此同時(shí)，歷年審計(jì)報(bào)告都突出反映了地方政府違規(guī)舉債的問(wèn)題。其中，既有舊的違規(guī)舉債模式，也有新出現(xiàn)的問(wèn)題和動(dòng)向。2016年，在被審計(jì)的地方政府中，省、市、縣各級(jí)地方政府都存在以銀行貸款、信托融資等形式，通過(guò)政府承諾用財(cái)政資金償還的違規(guī)債務(wù)。此類現(xiàn)象在基層政府和西部地區(qū)更甚。另外，變相債務(wù)相繼出現(xiàn)，突出的當(dāng)屬目前如火如荼的地方產(chǎn)業(yè)投資基金、PPP融資模式、政府購(gòu)買服務(wù)等產(chǎn)生的變相債務(wù)。

以產(chǎn)業(yè)投資基金為例，政府產(chǎn)業(yè)投資基金試圖發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，吸引社會(huì)資本參與，開啟股權(quán)融資替代債務(wù)融資新模式，調(diào)動(dòng)金融資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)。從資金實(shí)際投向看，地方投資基金廣泛參與到各省、市中小企業(yè)融資、風(fēng)險(xiǎn)投資、基礎(chǔ)設(shè)施等行業(yè)與領(lǐng)域中。大量產(chǎn)業(yè)資金還入股PPP項(xiàng)目，進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，部分承擔(dān)了之前由地方平臺(tái)企業(yè)完成的地方公共產(chǎn)品供給職能。在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)上，為提高對(duì)社會(huì)資本的吸引力，地方政府及其所屬企業(yè)往往成為基金劣后級(jí)出資方，做出固化收益、兜底回購(gòu)、分期付款等承諾。名義上為股權(quán)投資，不納入政府負(fù)債管理的政府投資基金，因風(fēng)險(xiǎn)提前鎖定而背離初衷，構(gòu)成政府或有負(fù)債，后期項(xiàng)目運(yùn)作成敗將直接影響地方財(cái)政的實(shí)際負(fù)擔(dān)。