——“改革落實看四川”之成都市郫都區(qū)土地制度改革篇

□本報記者王進

□何子蕊

讀者可知道現(xiàn)在我國農村一畝土地一年的租金是多少嗎？據調查統(tǒng)計，目前單價最高的地方是上海市，平均每年每畝的租賃價格達到3240元，四川省是1211元。

然而，在四川成都市郫都區(qū)，一宗農村集體土地每畝一年的租金達到了驚人的7.2萬元，比全省平均水平高出了近60倍。不僅如此，這里的集體土地入市競拍價也與同區(qū)域的國有土地相當，達到了每畝50萬元～70萬元。

在郫都區(qū)生活了60多年的退休教師李明（音）對此感慨地說，村里的廠房以前大都是閑置的，而且破舊不堪，租也不好租，賣又不能賣?，F(xiàn)在反而成了香餑餑，光租金一年都要收入幾十萬元，老百姓是既當股東又分現(xiàn)錢，全靠黨的政策好啊。

李老師所說的好政策，其實指的是郫都區(qū)自2015年以來在全省率先開展集體經營性建設用地入市改革試驗。據悉，到目前為止，該區(qū)已完成了30余宗集體經營性建設用地的入市交易，成交總額達2.1億元。開創(chuàng)了土地增效、農民增收、集體壯大、產業(yè)升級的新局面。國土資源部副部長張德霖對此評價說，“郫都區(qū)在機制、規(guī)劃、制度等方面成果豐富，為全國集體經營性建設用地入市提供了借鑒經驗。”

多項創(chuàng)新成果成為全國標桿

統(tǒng)計數據顯示，目前我國農村集體建設用地面積達3.1億畝，其中經營性建設用地面積4200萬畝，數量雖大，但發(fā)揮作用較小。因此，如何喚醒這一“沉睡”的資本，深化“三塊田”（農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度）改革，尤其是如何進一步加大集體經營性建設用地這塊田的改革力度尤為重要。

黨的十八屆三中全會《決定》指出，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?！?/p>

2015年初，全國人大正式授權包括郫都區(qū)（原郫縣）在內的全國33個區(qū)（市）縣開展農村土地制度3項改革試點。如今，兩年多時間過去，郫都區(qū)在這項事關國家“四梁八柱”戰(zhàn)略的改革工作中“試”出了哪些成效？總結出了多少全國經驗呢？

“兩年多來，在中央和省市有關部門，尤其是區(qū)委、區(qū)政府的強力推動下，我區(qū)在集體經營性建設用地入市規(guī)則、主體確定、交易管理、收益劃分、監(jiān)督使用等方面提煉和總結出了一整套可復制推廣的經驗和模式?！?月4日，郫都區(qū)國土局相關負責人在接受記者采訪時如是說。

在入市主體方面，郫都區(qū)在全國率先提出由村集體組織成立資產管理公司，并委托其作為實施主體進行入市交易。此舉推動和促進了我國《民法通則》中關于新增法人內容條款的修改進程。

在市場化交易方面，郫都區(qū)是目前為止全國市場化入市率最高的試點區(qū)域，通過公開招拍掛入市交易的集體經營性建設用地宗數達到95%以上，居全國首位。

在收益分配方面，郫都區(qū)創(chuàng)新提出和制定的農村集體經營性建設用地入市交易收益的集體和村民以“二八”比例分配規(guī)則，在國內普遍被采用，郫都區(qū)對此還出臺了專門的政府指導性意見。

在收益調節(jié)金收取方面，郫都區(qū)是首創(chuàng)（以前叫基礎設施配套費），之后又率先提出并實施了從13%～40%差別化分類定級的收取辦法，此辦法與其他試點地相比更具靈活性和科學性，國土資源部和財政部據此于2016年聯(lián)合下發(fā)了全國性指導意見……

近日，記者在新的《民法通則》中看到，第三章關于法人表述中，新增了農村集體經濟組織法人、合作經濟組織法人、基層群眾性自治組織等特別法人，為集體經營性建設用地入市改革掃清了集體經濟組織不能成為入市主體的障礙。

今年6月16日，國土資源部耕地保護司司長劉國洪在郫都區(qū)調研時說，郫都區(qū)在集體經營性建設用地入市改革工作中取得了豐碩的制度成果，累積了重要經驗，為頂層設計提供了參考。

科學決策+創(chuàng)新實踐是關鍵

如此短時間，郫都區(qū)為何能形成這么多前瞻性和全國性經驗？

從2015年初國家決定郫都區(qū)為全國試點，到2015年9月7日四川省集體經營性建設用地入市交易“第一槌”在郫都區(qū)成功落下，不到半年時間，要做的工作量之大、要求之高，令人難以想象。

據曾經在“第一槌”現(xiàn)場參與組織工作的郫都區(qū)政府一位負責人描述，當年9月7日上午11時許，當拍賣師落下最后一槌的那一刻，許多在場的郫都區(qū)工作人員都激動得熱淚盈眶。因為，那半年多時間，“五加二、白加黑”加班加點地干，不知道熬了多少個通宵，但每個人都從無怨言。期間僅召開的大小會議就有40次～50次之多，起草和制定的文案更多，字數達30余萬字。

“由于改革試點時間緊、任務重，又很專業(yè)，因此，科學決策和創(chuàng)新實踐是關鍵?！臂紖^(qū)委相關負責人說，首先是“三定”摸家底。郫都區(qū)采用“定基數、定圖斑、定規(guī)模”模式先后對全區(qū)152個村、1624個村民小組、9.3萬農戶集體土地等進行核資清理。從確定出的11.3萬畝存量集體經營性建設用地中，最終確定出前期可入市的土地面積為4932.79畝。

在“三建三化”建規(guī)則體系環(huán)節(jié)，區(qū)主要領導親自抓、帶頭干，以建規(guī)則、建制度、建平臺和組織化、民主化、市場化模式先后出臺了入市主體、收益分配、財務監(jiān)管等21個配套辦法和7個實施細則，從“制度到實踐、實踐到制度”反復驗證，構建起較為完備的制度體系。

暢通入市渠道，還權賦能，郫都區(qū)先后探索形成了“四維模式+三個民主”的農村自治新模式。入市方式、途徑、底價等由村民代表協(xié)商，收益分配由集體經濟組織成員或其代表大會民主決策。創(chuàng)新設計出了“產權主體+實施主體”組織結構，有效保障了農民土地等權利。

此外，郫都區(qū)采取“一項機制+兩項獎勵”模式，鼓勵金融機構抵押放貸，激發(fā)資本活力。將農村經營性建設用地使用權納入區(qū)農村產權抵押融資風險基金保障范圍，由市、區(qū)兩級基金按凈損失4：6比例分擔，為金融機構和投資人解除后顧之憂。唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村一宗地因此成功融資410萬元。

郫都區(qū)還制定實施了針對外部分配的“分級調節(jié)”和針對內部分配的“二八原則”，實現(xiàn)多方共贏。分區(qū)域按13%～40%的差異化收取調節(jié)金的辦法，最大限度增加了群眾改革獲得感；將土地凈收益20%用于成員現(xiàn)金分紅，其余80%作為村集體公積金、公益金和風險金的做法，則從根本上保障了村民長遠生計和集體可持續(xù)發(fā)展。

用更好的改革成果惠及民眾

秋日明媚的陽光下，郫都區(qū)三道堰鎮(zhèn)青杠樹村顯得格外迷人，寬闊的鄉(xiāng)村公路潔凈如洗，一排排、一棟棟別墅洋房矗立于綠道邊，儼然花園一般。

談到對于全區(qū)土地改革的感受，村支書韓忠抑制不住內心的激動，他說，是改革鑄就了今天的幸福路。近年來，青杠樹村采用五連片模式將村集體480多畝閑置零星土地整理入市和修建基礎設施，采用一二三產業(yè)聯(lián)動模式發(fā)展，成立相香草湖管理有限公司對全村旅游資源統(tǒng)一打造和運營。2016年，村民通過現(xiàn)金分紅、股權增厚和就近就業(yè)等形式，實現(xiàn)人均可支配收入23,397元，同比凈增了2300余元。

在郫都區(qū)紅光鎮(zhèn)，鎮(zhèn)干部老王邊帶記者參觀正在熱火朝天建設中的工地邊說，前年9月郫縣那次17宗集體建設用地集中入市并成功交易的奇跡，就是紅光鎮(zhèn)白云村創(chuàng)造的，108.38畝土地最終由多利農莊競得，加上先前競得的200余畝集體土地，多利農莊目前正全力打造集生態(tài)農業(yè)、餐飲娛樂、旅游觀光、體驗展示于一體的中國農業(yè)硅谷技術創(chuàng)新中心和都市農業(yè)融合發(fā)展示范中心。

在唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村，當了10多年村官的高德敏給記者算了一筆賬，他說，農村集體建設用地入市改革對于農村來說是個多贏之舉。以本村13.3畝土地入市后的700多萬元收入為例，政府不僅實現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標，還收取了近100萬元基礎設施配套費；集體資本被激活了，村集體資產由此增加到了2000多萬元；投資方不僅拿到了自己想要的地，還有更大發(fā)展空間；村民更是受益，700多萬元收益中的20%直接分給了村民，每人還增加了2000多元股本金，而且40年分紅，還享受到了區(qū)、鎮(zhèn)基礎設施配套建設帶來的各種便利。

從目前來看，集體經營性建設用地入市改革的作用和效果是十分明顯的。不過，一些投資者和專家對此也表露出了一些擔憂。比如，集體經營性建設性用地入市后，投資者仍然面臨融資難等同價不同權問題，雖然銀監(jiān)會和國土資源部已聯(lián)合發(fā)文，明確村集體經營性建設用地入市后享有抵押貸款權，郫都區(qū)也為此出臺了相關激勵政策，但目前社會參與度還不高，一些法律和制度障礙尚需突破；改革還需多方聯(lián)動和后續(xù)支持；上下和同級部門之間的改革聯(lián)動和修法聯(lián)動亟待加強。

可喜的是，近日中央已明確將原定于今年年底收官的集體經營性建設用地入市改革試點延期一年，此舉無疑為各試點區(qū)域進一步創(chuàng)新實踐、總結和提煉更多經驗創(chuàng)造了條件。而在郫都區(qū)，改革向縱深推進的農村集體建設用地二級市場推進會已于日前舉行，郫都區(qū)委書記楊東升最近一月數次在會上明確要求，全區(qū)要用“放、管、服”改革的精神，進一步為企業(yè)提供優(yōu)質服務，做優(yōu)“郫都模式”，破解改革難題，用更多、更好的改革成果惠及民眾。