摘要：在改革開放的巨大成就背后，處處顯示出的高度分權(quán)的優(yōu)勢和顯著的地區(qū)性特征是理解中國政治體制和官僚行政治理中“靈活性”的關(guān)鍵。

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德國特里爾大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教授塞巴斯蒂安·海爾曼近日在一次采訪中表示，中國成功的一個經(jīng)常被人們忽視的關(guān)鍵因素是“中國官僚體制出人意料的靈活”，這一靈活性在中國經(jīng)濟(jì)特區(qū)的試點項目和地方上的試驗中表現(xiàn)尤為明顯。這一觀點與外界常批評的中國官僚機構(gòu)龐大、效率低下的缺點有很大的不同。那么官僚機構(gòu)到底是不是中國共產(chǎn)黨引領(lǐng)中國走向成功的關(guān)鍵因素？?？脱堉袊缈圃赫螌W(xué)研究所副研究員樊鵬先生為海外網(wǎng)（m.haiwainet.cn）撰稿，探討中國模式成功的制度因素及其歷史淵源。

清朝官員圖

美國《紐約時報》2月23日刊發(fā)了一篇題為“共產(chǎn)黨是如何引領(lǐng)中國走向成功的”的文章，文中圍繞“中國的成功在多大程度上能歸功于中國的政治制度？”這一問題，采訪了德國特里爾大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教授韓博天（塞巴斯蒂安·海爾曼）對此，韓博天給予了十分肯定的回答，他提出，中國政治制度的長處和政治體制的優(yōu)勢，還尚未得到充分認(rèn)識。在他看來，除了中國的執(zhí)政黨有能力提供穩(wěn)定的政治環(huán)境、制定長期發(fā)展的目標(biāo)和有效集中資源外，一個更為關(guān)鍵的因素是“中國官僚體制是何等出人意料的靈活”。到底應(yīng)該如何理解韓博天教授談到的這一“靈活性”？這種“靈活性”的根源來自何處？它是否準(zhǔn)確描述了中國政治體制的特點，又在多大程度上可以解釋中國的發(fā)展成就？

改革開放的經(jīng)驗集中展示了中國體制的靈活性

改革開放以來，國家發(fā)展的基本任務(wù)發(fā)生重大轉(zhuǎn)移。面臨發(fā)展的責(zé)任和社會轉(zhuǎn)型的壓力，在很長一段時期內(nèi)，地方政府被授予了很多驅(qū)動本地經(jīng)濟(jì)和主導(dǎo)本地經(jīng)濟(jì)成果分配的權(quán)力，被賦予更多維護(hù)地區(qū)和諧穩(wěn)定的職責(zé)。在這一背景下，地方的資源和權(quán)力結(jié)構(gòu)越來越?jīng)Q定政治后果，在改革開放的巨大成就背后，處處顯示出的高度分權(quán)的優(yōu)勢和顯著的地區(qū)性特征是理解中國政治體制和官僚行政治理中“靈活性”的關(guān)鍵。

改革發(fā)展的成功經(jīng)驗展示了中國體制的高度靈活性。一方面，為了更好地激勵地方承擔(dān)發(fā)展責(zé)任，改革開放后很長一段時期里，實行了高度分權(quán)的行政體制，不僅圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且在教育、安全、醫(yī)療和社會監(jiān)管等各方面，中央政府有意識地下放某些決策權(quán)。這種高度分權(quán)的制度安排，配合有效的干部人事管理制度，合理分散了執(zhí)政的主體責(zé)任，大大激勵了地方積極性。

另一方面，在分權(quán)機制下，中國的重大發(fā)展決策呈現(xiàn)出了高度的靈活性。韓博天等西方學(xué)者注意到了中國官僚體制所實施的“政策試驗”是中國體制靈活性的表現(xiàn)，本質(zhì)上就是中央利用了分權(quán)體制下各級黨委政府靈活支配本地資源、擬定適宜地區(qū)發(fā)展規(guī)劃的能力，通過先試點、后集中的試點和實驗?zāi)Ｊ?，對地方來說，可以不斷試錯來進(jìn)行政策的“調(diào)適”，提高發(fā)展的質(zhì)量；對中央來說，既積累了改革發(fā)展所必要的實踐經(jīng)驗，又大大降低了政治體制因“頂層設(shè)計”而出現(xiàn)“顛覆性錯誤”的風(fēng)險。

政治文明的歷史經(jīng)驗孕育了中國體制的靈活性

在《紐約時報》的采訪中，韓博天認(rèn)為中國官僚體制的巨大靈活性和適應(yīng)性，源自于中國共產(chǎn)黨在上世紀(jì)三四十年代的歷史經(jīng)驗，在土地改革時期，中國共產(chǎn)黨就通過試驗和分權(quán)的方式實施治理。事實上，中國政治體系的分權(quán)特征和管治的靈活性特定，可以追溯到更為久遠(yuǎn)的中國古代。

在傳統(tǒng)中國，雖然從秦漢時期就建立了中央集權(quán)的政治體制，但是這一制度形式同近現(xiàn)代西歐歷史上的“絕對主義”和“理性國家”的政權(quán)形式相比，有很大區(qū)別。

受到中國古代小農(nóng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，在大多數(shù)歷史時期，統(tǒng)治集團(tuán)不得不采取“萬物有時，四時有序”的休養(yǎng)生息政策，承諾減少稅收并盡量減少干預(yù)，避免了通過高稅收建立大規(guī)模國家建制來實施治理，這與多數(shù)西方國家的歷史國情存在很大區(qū)別。因此，在行政體制的設(shè)計方面，無論哪個是歷史時期，中央都顯示出簡化政府機構(gòu)的愿望，都會在保持政治集權(quán)的前提下，選擇向官僚體系放權(quán)，向地方政權(quán)放權(quán)。

而各級行政官僚，在獲得了靈活的稅收支配權(quán)和地區(qū)管治權(quán)后，在行政實踐中間，同樣本著簡化政府、簡約治理的原則，在教育、救濟(jì)、荒政、水利、治安等許多方面，積極運用政府和基層力量的合作，靈活施治，取得了良善的治理成就。法國有位漢學(xué)家魏丕信（Pierre-Etienne Will），在他有關(guān)傳統(tǒng)中國地方基礎(chǔ)設(shè)施管理的研究中就發(fā)現(xiàn)，國家對經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)程度不高，但總是能夠通過委托、轉(zhuǎn)契等靈活方法，力求以最小的投入而得到最大的成效，從而在財政資源十分有限的情況下，可以維系宏大的社會民生工程。

“統(tǒng)分結(jié)合”更能代表當(dāng)代中國體制的優(yōu)勢

今天的中國，不僅人口巨大，區(qū)域差異顯著，而且經(jīng)歷了持續(xù)數(shù)十年的城鎮(zhèn)化，執(zhí)政挑戰(zhàn)和管治任務(wù)異常多艱。一方面，國家治理本身具有高度復(fù)雜性，行政解決方案往往具有不可復(fù)制性，因此，它仍然需要適度的分權(quán)和治理的靈活性，以便激勵各級黨委和政府能夠勇于擔(dān)負(fù)責(zé)任，并保持靈活的地區(qū)回應(yīng)能力。但是另一方面，中國當(dāng)下的國家治理，又面對極端復(fù)雜的局面和不確定性，充滿了各種價值和利益的沖突，這種情況下，它考驗的是在關(guān)鍵的歷史關(guān)頭和重要的發(fā)展機遇期，國家的政治體制能否及時把握機遇、做出有效決策的能力。應(yīng)當(dāng)說，靈活性和有效性對于實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，均具有重大意義。

數(shù)年前，美國的一位中國問題專家托尼·塞奇（Tony Saich）曾形容中國的高度分權(quán)體制為“盲人摸象”，雖然保持了必要的靈活性，但是對于處理整體性、系統(tǒng)性問題，卻有極大的提高空間。但是如果綜合中國的發(fā)展經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)中國體制并不缺少這樣的能力。回顧中國的革命、建設(shè)和改革開放的歷史，之所以能夠克服一次又一次的挑戰(zhàn)，引領(lǐng)中國向前發(fā)展，除了高度分權(quán)的靈活性之外，更重要的因素還在于中國政治體制中間善于發(fā)揮“民主集中制”和“統(tǒng)分結(jié)合”的優(yōu)勢。尤其是中國共產(chǎn)黨的十八大以來，高度重視維護(hù)黨中央權(quán)威，加強黨的集中統(tǒng)一，大大提高了中央的統(tǒng)籌決策能力。

總之，中國的政治體制既有“摸著石頭過河”的優(yōu)勢，允許形形色色的制度創(chuàng)新，保持治理的高度靈活性，又有堅強有力的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和領(lǐng)導(dǎo)核心，善于發(fā)揮統(tǒng)籌兼顧的優(yōu)勢。這兩個東西結(jié)合起來，才是西方國家難以做到的重大制度優(yōu)勢。（樊鵬，中國社科院政治學(xué)研究所副研究員，海外網(wǎng)特約評論員）

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