另一方面，點(diǎn)狀分布的集體用地和城中村，阻斷了土地成片利用和統(tǒng)一規(guī)劃，也阻斷了公共服務(wù)網(wǎng)狀鏈接，造成城市供地短缺和功能阻斷。更為嚴(yán)重的是，一邊是大城市供地完成率連年下降，一線城市近5年供地完成率不足60%，土地征用成本高、周期長(zhǎng)，倒逼房?jī)r(jià)螺旋上漲，住房供應(yīng)嗷嗷待哺；一邊卻是城市周邊乃至城區(qū)又有大量閑置低效、違法使用、亂象叢生的供地、交易存在，農(nóng)民無(wú)法享受土地溢價(jià)紅利。

早在2010年，為緩解公租房建設(shè)在用地、資金上的壓力，國(guó)土部就批復(fù)北京、上海作為集體建設(shè)用地建設(shè)公租房首批試點(diǎn)。此后，北京推進(jìn)力度很大，平房鄉(xiāng)、唐家?guī)X、太舟塢等5個(gè)集體用地試點(diǎn)共建租賃房1.28萬(wàn)套，北京還將試點(diǎn)擴(kuò)展到了市場(chǎng)化租賃房。特別是唐家?guī)X，不僅供應(yīng)了近2000套租賃住房，改善了城市面貌，還突破了集體土地須經(jīng)征收才能入市的土地“二元體制”，農(nóng)民分享到了土地同地同權(quán)、直接入市的紅利。

但是，過去宅基地騰退和集體發(fā)展用地劃轉(zhuǎn)時(shí)，很多“轉(zhuǎn)用途”手續(xù)不完整，另外公租房租金要比市場(chǎng)租金低20%左右，投資回收期太長(zhǎng)（10年以上），短期投入大、看不到盈利，村集體和村民觀望情緒濃重。加上銀行對(duì)“兩權(quán)”抵押非常謹(jǐn)慎，合作開發(fā)商參與的積極性也不高，導(dǎo)致公租房建設(shè)的試點(diǎn)進(jìn)展不理想。從2010年啟動(dòng)至今，唐家?guī)X試點(diǎn)的土井村公租房項(xiàng)目仍未入市，平房鄉(xiāng)項(xiàng)目也未入住，目前兩個(gè)項(xiàng)目還在等待驗(yàn)收。由此，入市改革陷入困局。

之所以這項(xiàng)改革進(jìn)程趨于放緩，很大程度上在于國(guó)家對(duì)“好經(jīng)念歪”的顧慮。集體土地市場(chǎng)化過程中，農(nóng)民處于弱勢(shì)地位，基層政府利用土地的主動(dòng)權(quán)大、方式多樣，內(nèi)在激勵(lì)高，與開發(fā)商合謀侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象在過往比較普遍。于是，農(nóng)地市場(chǎng)化的任何試點(diǎn)及配套措施都小心謹(jǐn)慎，甚至寧愿原地踏步，也不愿出現(xiàn)侵害農(nóng)民的亂象。

對(duì)此應(yīng)該如何“破局”？筆者認(rèn)為，“試點(diǎn)先行”仍是國(guó)家認(rèn)可的、風(fēng)險(xiǎn)可控的路徑下，有計(jì)劃地向租賃市場(chǎng)釋放，無(wú)疑是一條謀求最大公約數(shù)的可行改革路徑。

首先，按試點(diǎn)城市（北京、杭州）的做法，集體建設(shè)用地開發(fā)，采取“出讓金返還、只交稅金”模式，即開發(fā)成本僅限建安成本。由此，以目前市場(chǎng)化租金收益計(jì)算，投資回報(bào)率可達(dá)6%左右，開發(fā)商參與積極性會(huì)提高。