9月金融發(fā)布會、10月財政發(fā)布會和住建部會議均提及允許專項債用于土地儲備。11月11日，自然資源部發(fā)文進一步明確了土儲專項債的基本要素，包括實施主體、收購范圍、收購價格、供應限制等。土儲專項債曾在2017-2019年間發(fā)行，后被叫停。此次土儲專項債在地產(chǎn)去庫存和地方化債的背景下重啟，旨在改善專項債缺項目的問題，支持地方土儲工作，并與保障房等三大工程建設相配合，減少土地供應以推動穩(wěn)房價，同時促進城投等企業(yè)資金回籠，改善流動性。實操中還需考慮嚴控增量和地產(chǎn)慣性下的收支平衡問題，關注后續(xù)土儲專項債的發(fā)行規(guī)模、節(jié)奏和資金落實進展。

11月11日，自然資源部發(fā)布《關于運用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地的通知》，明確土儲專項債的相關內(nèi)容。實施主體為納入名錄管理的土地儲備機構，優(yōu)先收回收購企業(yè)無力或無意愿繼續(xù)開發(fā)、已供應未動工的住宅用地和商服用地。收購基礎價格為市場評估價和企業(yè)土地成本孰低值，相關部門集體決策確定基礎價格下調(diào)幅度，經(jīng)與土地使用權人協(xié)商一致，報市縣政府批準確認。收回土地原則上當年不再供應用于房地產(chǎn)開發(fā)，確有需求的，供應面積不得超過當年收回收購房地產(chǎn)用地總面積的50%，用于民生領域和實體經(jīng)濟項目的除外。

土儲專項債誕生于防范地方債務風險的大背景下。起初，土儲中心可以用儲備土地做抵押向銀行、信托等金融機構貸款，但隨后融資監(jiān)管趨嚴。2012年國土資源部等四部門聯(lián)合發(fā)文，提出建立土地儲備機構名錄，土地儲備機構融資應納入地方政府性債務統(tǒng)一管理。2016年2月，財綜[2016]4號文要求全面清理現(xiàn)有土地儲備機構，剝離城投平臺土地收儲職能，僅由納入名錄管理的土地儲備機構承擔土儲工作。自2016年起，土地儲備資金由財政預算安排和地方債籌集，土儲中心不得再向銀行業(yè)金融機構舉借土地儲備貸款。2017年6月，財政部、國土資源部聯(lián)合發(fā)文，允許發(fā)行土地儲備專項債，以對應項目的土地出讓收入償還。

2017年7月至2019年9月，土儲專項債的發(fā)行額分別為2407億元、5065億元和6450億元，占到當年新增專項債的25.50%、36.56%和29.98%。土儲專項債發(fā)行期限原則上不超過5年，2019年有少量7年期和10年期債券發(fā)行。2019年9月，國常會明確“專項債資金不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關領域”，土儲專項債被叫停，主要是出于防范新增隱債、調(diào)控房地產(chǎn)市場以及引導專項債投向基建領域的考慮。自2020年起，新增專項債暫不安排土地儲備項目。2021年以來，監(jiān)管僅允許專項債投向用于租賃住房建設的土儲項目。截至2024年10月末，存續(xù)土儲專項債余額為378.43億元。

今年以來，監(jiān)管對土儲專項債態(tài)度有所松動。5月自然資源部發(fā)文鼓勵地方政府收回收購閑置土地，9月金融發(fā)布會、10月財政發(fā)布會和住建部會議均提及允許專項債用于土地儲備。此次自然資源部發(fā)文進一步明確了土儲專項債落地的基本要素。

土儲專項債重啟有助于改善專項債缺項目的問題，提高專項債使用效率；緩解土地出讓收入下滑后地方土儲工作的壓力，并可與保障房等三大工程建設相配合，補充資金缺口；回收閑置土地有助于控制土地供應，今年1-10月中指300城住宅用地推出建面同比減少33.31%，成交建面同比減少31.98%，平均溢價率下降至3.87%。土地市場量價齊跌的現(xiàn)狀有待改善，運用專項債回收閑置土地、減少土地供應，有利于地產(chǎn)去庫存和穩(wěn)房價；幫助前期拿地但無力開發(fā)的城投/地方國企/房企回籠資金，減輕債務壓力。結合化債來看，托底拿地的城投可能成為流動性優(yōu)先受益的對象。

地塊篩選和項目儲備是資金落地的前提。實操中還需考慮嚴控增量和地產(chǎn)慣性下的收支平衡問題。土儲專項債主要依靠土地出讓收入償還，而當前土地市場仍較低迷，2024年1-9月國有土地使用權出讓收入累計同比下滑24.6%。此次自然資源部發(fā)文也指出收回土地當年再供應用于房地產(chǎn)開發(fā)的比例原則上不超過50%。在嚴控增量和銷售未企穩(wěn)的情況下，土地市場短期修復彈性有限，需關注后續(xù)土儲專項債的發(fā)行規(guī)模、節(jié)奏和資金落實進展。