中國正在優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，核心是增加中央政府債務(wù)占比。在地方財(cái)政收支矛盾較大的背景下，地方政府通過提前發(fā)行政府債券來穩(wěn)投資、防風(fēng)險(xiǎn)。截至5月27日，全國已發(fā)行約4.7萬億元地方政府債券。預(yù)計(jì)今年前5個(gè)月地方政府債券發(fā)行規(guī)模將達(dá)到約4.8萬億元，比去年同期增長(zhǎng)約12%，創(chuàng)下歷史新高。

從已發(fā)行的4.7萬億元地方政府債券來看，再融資債券約為2.9萬億元，新增債券約為1..8萬億元。再融資債券主要用于償還舊債，如到期的地方政府債券本金和置換存量隱性債務(wù)等，旨在緩解地方償債壓力。新增債券資金則主要用于基礎(chǔ)設(shè)施等重大民生項(xiàng)目建設(shè)，以穩(wěn)投資、促消費(fèi)、補(bǔ)短板，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)增長(zhǎng)。今年以來，地方政府債券資金的62%用于償還舊債，如果考慮到還有約2000億元新增專項(xiàng)債用于置換存量隱性債務(wù)等特殊用途，實(shí)際用于償還舊債的比例會(huì)更高。

這些措施與化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)。中央推出了一攬子化債方案，其中一項(xiàng)是在2024年至2026年每年發(fā)行2.8萬億元地方政府債券來置換同等額度的隱性債務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)展期降息、緩釋風(fēng)險(xiǎn)。按財(cái)政部計(jì)劃，今年地方將發(fā)行2萬億元再融資債券置換存量隱性債務(wù)。截至5月27日，這一置換存量隱性債務(wù)的再融資專項(xiàng)債券已發(fā)行約1.4萬億元，占計(jì)劃發(fā)行額的七成左右。

當(dāng)前化債工作取得積極效果，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模大幅壓降，債務(wù)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，高息和非標(biāo)債務(wù)占比下降。債務(wù)成本降低，周期延長(zhǎng)，拓展了地方財(cái)政空間及可用財(cái)力。多省份提前完成年度化債任務(wù)，部分地區(qū)實(shí)現(xiàn)了“隱性債務(wù)清零”目標(biāo)。

從拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的角度看，外界更加關(guān)注新增債券尤其是新增專項(xiàng)債券的發(fā)行情況。目前，新增債券發(fā)行以專項(xiàng)債為主，已成為穩(wěn)投資、促消費(fèi)、補(bǔ)短板的重要政策工具。今年新增專項(xiàng)債券限額為4.4萬億元，與去年一致。截至5月27日，在地方政府發(fā)行的約1.8萬億元新增債券中，新增專項(xiàng)債券發(fā)行約1.5萬億元，其中約1.3萬億元用于項(xiàng)目建設(shè)，約0.2萬億元用于置換存量隱性債務(wù)等特殊用途。

在用于項(xiàng)目建設(shè)的約1.3萬億元新增專項(xiàng)債資金中，投向市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施占比約27.1%，交通基礎(chǔ)設(shè)施占比約18.8%，保障性安居工程占比約13.2%，土地儲(chǔ)備占比約12.8%，醫(yī)療、教育等社會(huì)事業(yè)占比約10.3%，農(nóng)林水利占比約7.4%。與去年同期相比，投向土地儲(chǔ)備的資金占比有明顯提升，這有助于推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)。

從各省份地方政府債券發(fā)行規(guī)?？矗?jīng)濟(jì)大省江蘇、廣東、浙江、山東、四川、河南發(fā)債規(guī)模位居前六，反映出經(jīng)濟(jì)大省加快發(fā)債以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

隨著地方政府債券快速發(fā)行，地方政府債務(wù)余額快速攀升。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2018年底地方政府債務(wù)余額約為18萬億元，而去年底增至約55萬億元，專家預(yù)計(jì)今年這一數(shù)字將突破60萬億元。盡管地方債余額控制在全國人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)，總體風(fēng)險(xiǎn)可控，但一些地方債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，特別是部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政自給能力較弱的地區(qū)償債壓力較大。

根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，地方政府債券到期后，本金可以通過發(fā)行地方政府再融資債券來償還，但利息必須用財(cái)政資金償還。近年來，地方政府利息支出規(guī)模逐步攀升。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2025年地方政府債券利息支出約1.5萬億元，占當(dāng)年地方財(cái)政收入比重達(dá)約8.6%。今年一季度地方政府債券支付利息3618億元，同比增長(zhǎng)約12%。

為了優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，中國正增加中央政府債務(wù)占比，降低地方債務(wù)負(fù)擔(dān)。例如，2025年和2026年連續(xù)兩年新增政府債務(wù)中，中央政府債務(wù)占比高于地方。此外，提高地方政府債務(wù)資金使用效益也是重點(diǎn)。國務(wù)院通過負(fù)面清單模式進(jìn)一步放開了專項(xiàng)債投向領(lǐng)域，并擴(kuò)大“自審自發(fā)”范圍，賦予地方更大發(fā)債自主權(quán)。通過對(duì)專項(xiàng)債券資金實(shí)施穿透式監(jiān)管等措施，強(qiáng)化資金使用管理，提高資金使用效益。債務(wù)資金使用需注重“債務(wù)-資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化效率、投資乘數(shù)效應(yīng)和社會(huì)綜合效益，轉(zhuǎn)向追求全要素生產(chǎn)率提升、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、民生福祉改善和長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)。