困于借調(diào)的基層干部

2024年3月底，李萍退掉在縣城租住了一年的單間，和從縣局級部門新借調(diào)到縣委辦的同事完成工作交接后，獨自開車回到原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府單位。

30歲的她，是西南某省的一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員，負責黨務工作。2022年7月入職后，轉(zhuǎn)年3月，她被借調(diào)到縣委辦。過去一年，她時常加班到晚上九十點，逐漸成為縣委辦秘書股的主力隊員，每天處理大量文件，撰寫擬辦意見。只有在周末才回市里的家，陪陪五歲的女兒。困于借調(diào)的基層干部！

據(jù)李萍介紹，她所在的縣委辦，40名職工中有近一半是“借調(diào)人員”，且平均年齡不超過35歲。

2024年1月1日，《中共中央國務院關(guān)于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗有力有效推進鄉(xiāng)村全面振興的意見》指出，“加大編制資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜力度，縣以上機關(guān)一般不得從鄉(xiāng)鎮(zhèn)借調(diào)工作人員?！?/p>

年初至今，多地各級政府出臺關(guān)于規(guī)范借調(diào)人員的通知后，像李萍一樣來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出單位的“借調(diào)人員”紛紛回到原單位。

“借調(diào)”由來已久，原是為補充政府機關(guān)、事業(yè)單位的人員編制不足，但在施行中也產(chǎn)生了一些問題。

澎湃新聞采訪了解，不少短期借調(diào)變成“長期占用”，被上級單位抽調(diào)人員的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)，運轉(zhuǎn)壓力也較大，而一些被借調(diào)的干部事實上處于借用單位和派出單位的“雙重擠壓”中。

”消失“的借調(diào)經(jīng)歷

退回原單位之前，李萍所在的縣委辦秘書股共有四人，股長和副股長在內(nèi)，全部是借調(diào)人員。

今年年初，李萍所在地的省委組織部印發(fā)了規(guī)范借調(diào)人員的通知，通知提到：鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員或者事業(yè)編制干部必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)滿三年服務期，才能夠被借調(diào)；凡是干部在駐村任職期間，不能被借調(diào)。

這是該省首次發(fā)布規(guī)范“借調(diào)”的指導意見。保險起見，借調(diào)她的縣委辦將未滿五年服務期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)借調(diào)干部全部退回。

離開縣委辦時，李萍主動提出不希望借調(diào)函被放入檔案?！叭绻麤]有這段借調(diào)經(jīng)歷，我滿五年服務期就可以參加上級單位的遴選考試。”她在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有待滿三年，在縣委辦借調(diào)的一年，她擔心不計入基層服務年限。

省直機關(guān)、市直機關(guān)公開遴選公務員多數(shù)職位要求年齡“35周歲以下”。如果借調(diào)時間單獨計算，李萍34歲時才能滿足條件參加遴選，意味著她只有兩次參加遴選考試的機會。

2023年，武漢大學社會學院博士王文杰在中部某省縣委辦掛職一年。5月21日，王文杰告訴澎湃新聞，他曾掛職的縣委辦已把借調(diào)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部全部退回，只剩兩名擔任股長的借調(diào)干部，縣委辦給他們迅速辦理了調(diào)任手續(xù)。

王文杰說，大部分長期借調(diào)的干部，實際借調(diào)時間和借調(diào)函上的期限不一致，如果沒能在上級機關(guān)留用，也會影響他參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)原單位的考核提拔，“那借調(diào)這段時間，相當于他個人職業(yè)生涯一段空白頁?！?/p>

與此同時，由于借調(diào)干部的人事關(guān)系在原單位，工資也由原單位發(fā)放，使得他們有時要面對派出單位和借用單位工作任務的“兩面夾擊”，很難找到歸屬感。

賈梅和李萍在借調(diào)期間都不同程度參與過原單位的工作，小到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導到縣里開會，負責接待，大到配合完成匯報材料。

30歲的賈梅是東南沿海某省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員。2017年，她本科畢業(yè)后進入老家地級市的私企上班，但企業(yè)每半年一次的末位淘汰、同事互評制度，壓得她一度喘不過氣。

連續(xù)考了三年后，賈梅考上鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員。2022年8月，賈梅被通知到地級市市委辦督查室“跟班學習”。

被借調(diào)到市委辦的前半年，賈梅感覺自己和原單位的合同工相似，承擔打印、收集和匯總的工作。“當一份文件需要征求領導意見時，我負責跑腿，把文件送到領導秘書手里?！辟Z梅說。

在單位的OA系統(tǒng)里，她的權(quán)限只能聯(lián)絡鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同事。借調(diào)期間，與市直單位的同事有業(yè)務往來，都要線下添加對方好友。直到工作兩個月后，她配合發(fā)布群公告，才被拉入督查工作聯(lián)絡群。

督查過程中，至少要有兩名督查員在場。賈梅負責拿著本子跟在正式員工后面，拍照記錄。如果接受督查的部門對督查結(jié)果有異議，往往會找正式員工到會議室溝通，賈梅無需參與。

和李萍不同，賈梅從來沒有爭取留用的想法，因為她所在的地級市有規(guī)定，借調(diào)干部達到副科級別，才有資格從鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)入市直單位。

借調(diào)期間，賈梅、李萍都只拿鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本工資，沒有租房及生活上的補貼。借調(diào)李萍的縣委辦，發(fā)放節(jié)日福利相對靈活，借調(diào)干部也有份。但賈梅和多名參與過借調(diào)的干部提到，他們的節(jié)日福利是回原單位領取。

“上級機關(guān)不主動還人，下級機關(guān)難開口要人”

當時接到借調(diào)通知時，李萍內(nèi)心是雀躍的。在她看來，“兩辦一部一委”（即黨委辦公室、政府辦公室、組織部、紀律檢查委員會）是核心部門。借調(diào)的基本上是單位的“精兵強將”。自己被選中，“意味著被肯定?！?/p>

碩士畢業(yè)后，李萍結(jié)婚生子，一邊帶孩子一邊備考。2022年7月，女兒3歲時，她考上鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員。與同期入職的同事相比，她28歲，沒有工作經(jīng)驗，“并不占優(yōu)勢”。

但縣委辦負責借調(diào)人員選拔的領導在新錄用公務員名單中看中了她——她是鄉(xiāng)鎮(zhèn)崗位上少有的研究生，領導得知她的工作能力不錯，便對她進行了面試考察。

根據(jù)《公務員法》有關(guān)規(guī)定，新錄用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)最低服務年限為5年(含試用期)。公務員服務期屆滿，才可以參加上級機關(guān)的遴選考試。

李萍提到，他們的晉升，除了參加遴選考試，就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得提拔。借調(diào)到上級機關(guān)核心部門，更有機會晉升。

賈梅也贊同李萍的說法。在她看來，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)被提拔的機會并不多。2021年7月入職，她剛好趕上“換屆年”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府5年換屆一次）。她發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的16名副科級領導，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提拔上來的只占2人，其余14人均從市局、區(qū)以及其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)入。

據(jù)王文杰觀察，借調(diào)人員普遍有兩種心態(tài)：一種是政治激勵效應，基層干部借調(diào)到上級機關(guān)，工作動力更強。另一種是發(fā)現(xiàn)沒有留用機會后，評優(yōu)和晉升機會也減少，他們的工作積極性就會受挫。

自1993年10月，國內(nèi)開始推行公務員制度以來，借調(diào)人員呈現(xiàn)出多元化的特點。在王文杰看來，借調(diào)作為一種非正式的人才交流和公務協(xié)助方式，存在一定合理性，是上下級機關(guān)的一種溝通方式。

到了2006年1月1日，《公務員法》正式實施，各地也開始規(guī)范借調(diào)人員。

2021年9月，河南大學黨委宣傳部部長王明欽在《經(jīng)濟參考報》發(fā)表文章《借調(diào)亂象幾時休？》，他提到，借調(diào)之“亂”的根本原因在于，政府機關(guān)、事業(yè)單位編制結(jié)構(gòu)未能根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和形勢變化進行適時調(diào)整，導致工作和人員不匹配，只能靠借調(diào)來完成任務。

王文杰掛職的縣委辦，總共有20多個行政編制，借調(diào)人員占三分之一，7個科室平均有2人左右承擔具體工作，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和領導小組也需要有專人負責?！耙坏┯行碌闹卫硎聞?，縣級單位從鄉(xiāng)鎮(zhèn)‘借調(diào)’有基層工作經(jīng)驗的年輕干部是最直接的招人方式?！?/p>

但事實上，由于上下級機關(guān)的不對等，“借調(diào)”往往有借難還。華南師范大學政治與公共管理學院教授張強接受澎湃新聞采訪時表示，上級機關(guān)以借調(diào)、抽調(diào)、跟班學習等名義將下級機關(guān)的干部“借”過來，在專項工作、臨時性、重要工作結(jié)束時，原則上應把人還回去。但如果上級機關(guān)不主動還人，下級機關(guān)也很難開口要人。

賈梅“跟班學習”滿6個月后，科室負責人希望她能延長時間，于是給她所屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記打了通電話，她“跟班學習”的時間便延長至9個月。

“長期借調(diào)”一定程度上增加了基層單位業(yè)務運轉(zhuǎn)的壓力。張強在基層調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，業(yè)務骨干被借調(diào)支持上級單位的工作，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人手不足的情況普遍存在。

王明欽在前述文章中稱，政府機關(guān)、事業(yè)單位在編人員的職業(yè)倦怠、懶政惰政現(xiàn)象也是催生借調(diào)現(xiàn)象的重要原因。本應該由借調(diào)單位在編人員高效完成的工作未能按時完成，于是就從下級單位或其他單位借調(diào)骨干人員來做，加劇了忙閑不均、人浮于事的惡性循環(huán)。

年度考核的“邊緣人”

年度考核也是不少借調(diào)干部的痛處。

2019年，中共中央辦公廳印發(fā)《公務員職務與職級并行規(guī)定》第十九條規(guī)定：公務員晉升職級所要求任職年限的年度考核結(jié)果均應為稱職以上等次，其間每有1個年度考核結(jié)果為優(yōu)秀等次的，任職年限縮短半年；每有1個年度考核結(jié)果為基本稱職等次或者不定等次的，該年度不計算為晉升職級的任職年限。

目前，各地借調(diào)人員考核辦法標準不一，大體可以分為兩種：一是借調(diào)期限滿6個月以上的，年度考核在借入單位進行；二是借調(diào)人員的考核由原單位負責，借調(diào)單位會將鑒定意見反饋給原單位，原單位以此作為考核依據(jù)。

但在實際考核中，王文杰和來自不同省份的多名借調(diào)人員都向澎湃新聞表示，未見到借調(diào)人員參與借調(diào)單位的評優(yōu)。而原單位考核時，也一般默認不將借調(diào)人員放在優(yōu)秀等次。

賈梅所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府年度考核優(yōu)秀等次20%左右。與她同期入職的10人中，有6人2022年度考核“優(yōu)秀”，有3人2023年度考核“優(yōu)秀”，唯獨她連續(xù)兩個年度都是“稱職”。在獎金分配和晉升職級方面，與同期入職的同事相比，處于劣勢。

賈梅告訴澎湃新聞，和她同樣被“借”出去的六七名同事年度考核全部是“較好”。賈梅記得，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導討論年度考核時稱：“如果把‘優(yōu)秀’給借調(diào)出去的人，怎么對得起在單位里累死累活的人?！?/p>

2022年考核結(jié)果出來的那天晚上，賈梅反復翻看自己的社交媒體賬號，上面記錄了很多次她加班到凌晨的經(jīng)歷。“我上班不是為了躺平或者晉升，只是希望被肯定?！?/p>

在論文《鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部借調(diào)現(xiàn)象研究》中，作者對L縣綜合發(fā)展考核辦法進行了調(diào)研。其中，考核項目含有民主評議選項，需要全體機關(guān)工作人員參與評議，不在原單位工作就先天喪失了與機關(guān)干部交流認識的機會，民主評議分數(shù)就會受到影響。

某市直部門副局長提到：“有位同志在我單位借調(diào)時間一年，表現(xiàn)很優(yōu)秀，但是原單位的領導和同事對其工作事跡并不了解，我向其單位溝通過，但是考慮到其他在崗工作同志的情緒，一等還是沒有給到他，我看工作人員情緒比較低落?！?/p>

王文杰說：“民意是影響考核、提拔的重要因素。”2023年，在他掛職期間，一名在縣委辦借調(diào)了一年多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部申請回到鄉(xiāng)鎮(zhèn)?！耙驗猷l(xiāng)鎮(zhèn)還有半年舉行領導班子換屆，他的領導建議他早點回去適應工作，加強與同事的交流，好參加新一輪的換屆?！?/p>

對于一些借調(diào)人員來說，回到原單位相當于又一次“從零開始”。

2023年5月，賈梅結(jié)束借調(diào)回到原單位，她原來的工位上坐著接替她工作的新同事。另一個同事把自己的工位騰給她后，搬了張簡易桌子坐到窗邊。

2022年8月，她離開時，科室只有她和主任兩名公務員。九個月后她回來，包括她在內(nèi)科室有4名公務員。由于其他人的工作已經(jīng)上手，主任就將檔案管理和文件傳輸?shù)墓ぷ鞣峙浣o她。賈梅感到心理落差很大。

“借調(diào)”如何規(guī)范？

清退借調(diào)人員，并非今年開始執(zhí)行。

據(jù)《半月談》2015年報道，2014年，湖南省僅清理省直機關(guān)一年以上借調(diào)人員就達1100多人；山西省機關(guān)事業(yè)單位清退借用人員1632人。

2015年全國兩會期間，全國政協(xié)委員胡衛(wèi)曾在遞交的提案中建議，對全國范圍內(nèi)的機關(guān)借調(diào)人員進行一次清查清退，杜絕把借調(diào)工作人員的做法“常態(tài)化”。同時，編制分配應定期進行一次調(diào)整，他建議每5年或最長10年調(diào)整一次。

在接受澎湃新聞采訪時，胡衛(wèi)回應：“有的政府機關(guān)借調(diào)下級機關(guān)或事業(yè)單位的干部，并不是用來完成臨時性任務的，而是長期從事一般性的工作，也使這部分被借調(diào)人員在工資晉級、職務晉升、考核獲獎、職業(yè)生涯發(fā)展和工作積極性上受到影響?！?/p>

對此，國家也多次強調(diào)“非必要不借調(diào)”的導向。

在張強看來，規(guī)范借調(diào)是一個復雜的課題，還有許多需要厘清和研究的問題。“如果以‘借調(diào)’名義借上來的人員被清退回去，那么以‘專班’、‘抽調(diào)’的形式借上來的人員是否也要退回去？”

而王文杰認為，一定程度上，“跟班學習”已經(jīng)成為借調(diào)的一種替代方式。這說明體制內(nèi)對于“借調(diào)”的結(jié)構(gòu)性需求并沒有改變。一方面，基層需要通過借調(diào)實現(xiàn)人才的選拔和流動。另一方面，一些臨時性的重要工作可以通過借調(diào)補充人手完成。

他建議要規(guī)范借調(diào)時限，借調(diào)到期后若無特殊情況，借調(diào)干部必須返回原單位工作。如有特殊情況，需按規(guī)定報請組織人事部門和相關(guān)領導批準，補齊手續(xù)后方可繼續(xù)借調(diào)。

而張強提出，可以考慮由組織部門牽頭設立一個專司干部借調(diào)的內(nèi)設機構(gòu)，對任何單位涉及“借調(diào)”、“抽調(diào)”、“專班”或“跟班學習”等名義的人員變動，進行備案。

關(guān)于借調(diào)干部的考核痛點，王文杰補充道，“借調(diào)期限滿6個月以上的，年度考核在借入單位進行”這樣的管理辦法，應該進一步落實和監(jiān)督。不能讓借調(diào)干部陷入“爹不疼，娘不愛”的尷尬處境。困于借調(diào)的基層干部！