財(cái)政部近期表示擬一次性增加較大規(guī)模債務(wù)限額置換地方政府存量隱性債務(wù)，這成為近年來(lái)支持化債力度最大的一項(xiàng)措施，引起市場(chǎng)廣泛關(guān)注。這項(xiàng)政策需要提高債務(wù)限額，需經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)審批通過(guò)，因此具體細(xì)節(jié)仍有待后續(xù)會(huì)議揭曉。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒認(rèn)為，在當(dāng)前防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的大背景下，地方政府面臨諸多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。房地產(chǎn)調(diào)整轉(zhuǎn)型期導(dǎo)致相關(guān)稅收和土地出讓收入減少，地方財(cái)政收支缺口擴(kuò)大，債務(wù)還本付息難度加大。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，今年前8個(gè)月，地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入82415億元，同比增長(zhǎng)0.4%；地方政府性基金預(yù)算本級(jí)收入23904億元，同比下降23.5%。羅志恒指出，在化債政策要求下，地方政府主要精力在于壓降債務(wù)規(guī)模，影響了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力和積極性。結(jié)果是分子端債務(wù)規(guī)模收縮導(dǎo)致分母端經(jīng)濟(jì)增速更大幅度下滑，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)反而被動(dòng)上升，產(chǎn)生了一定程度的收縮效應(yīng)。

羅志恒強(qiáng)調(diào)，地方化債應(yīng)從“在化債中發(fā)展”轉(zhuǎn)換到“在發(fā)展中化債”，化債不是目的，化險(xiǎn)才是根本目標(biāo)，決不能停下發(fā)展來(lái)化債。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議也提出，要統(tǒng)籌抓好化債和發(fā)展，在高質(zhì)量發(fā)展中推進(jìn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解，以化債為契機(jī)倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，在改革創(chuàng)新上邁出更大步伐，在化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中找到新的發(fā)展路徑。

此次財(cái)政部將推出近年來(lái)支持化債力度最大的舉措，預(yù)示著新一輪大規(guī)模隱性債務(wù)置換即將開啟。具體形式可延續(xù)當(dāng)前特殊再融資債券和特殊新增專項(xiàng)債券的形式，也可重啟置換債券的發(fā)行，后者更加規(guī)范、符合債券實(shí)際用途。政府債務(wù)余額必須控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)，目前地方債務(wù)結(jié)存限額約為17600多億元，國(guó)債結(jié)存限額約8000多億元，因此必須經(jīng)過(guò)全國(guó)人大批準(zhǔn)提高債務(wù)限額，才能有更多的化債額度。

新一輪大規(guī)模債務(wù)置換具有重要意義。對(duì)于地方政府而言，發(fā)行地方政府債券置換隱性債務(wù)有利于實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)顯性化，優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu)，減輕付息壓力。通過(guò)債務(wù)置換釋放出的財(cái)政空間，地方政府能更靈活地調(diào)配資源，支持關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的發(fā)展，如教育、醫(yī)療、環(huán)保等，從而增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生動(dòng)力和社會(huì)福祉。對(duì)于城投公司而言，債務(wù)置換有助于剝離歷史債務(wù)包袱，輕裝上陣，為轉(zhuǎn)型發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

中國(guó)已開展多輪債務(wù)置換，核心是隱性債務(wù)顯性化。通過(guò)審計(jì)甄別，中國(guó)將截至2014年底前未納入預(yù)算管理的地方政府債務(wù)透明顯性化，鎖定了當(dāng)年末地方政府債務(wù)余額15.4萬(wàn)億元。其中絕大部分是非政府債券形式的地方債務(wù)，期限短、利息高。為此，2015年中國(guó)推出一項(xiàng)計(jì)劃用3年左右時(shí)間，發(fā)行政府債券置換超14萬(wàn)億元非政府債券形式的地方政府存量債務(wù)。最終2015年至2018年四年間，共發(fā)行12.2萬(wàn)億元地方政府債券置換非政府債券形式地方存量債務(wù)，平均利率比2014年末降低約6.5個(gè)百分點(diǎn)，累計(jì)節(jié)約利息約1.7萬(wàn)億元。

防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并不意味著簡(jiǎn)單縮減債務(wù)規(guī)模本身，而是通過(guò)優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、降低融資成本、延長(zhǎng)債務(wù)期限等方式降低風(fēng)險(xiǎn)。地方政府在維持必要融資規(guī)模的同時(shí)，必須加強(qiáng)對(duì)債務(wù)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的管理，避免債務(wù)危機(jī)的發(fā)生。羅志恒認(rèn)為，當(dāng)前不必過(guò)于恐懼地方債務(wù)規(guī)模，從全國(guó)視角看，由于中央政府杠桿率偏低、中央舉債空間大，中國(guó)政府負(fù)債率低于國(guó)際主要經(jīng)濟(jì)體水平，而且我國(guó)債務(wù)主要是內(nèi)債，風(fēng)險(xiǎn)低。

根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，截至2023年末，全國(guó)政府法定債務(wù)余額70.77萬(wàn)億元。其中，國(guó)債余額30.03萬(wàn)億元，地方政府法定債務(wù)余額40.74萬(wàn)億元。全國(guó)政府法定負(fù)債率為56.1%，明顯低于日本、美國(guó)等部分發(fā)達(dá)國(guó)家。

羅志恒建議，債務(wù)置換需根據(jù)地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行差異化管理，因地制宜。對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)，應(yīng)給予更多政策支持和資金傾斜；對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低的地區(qū)，可給予更多新增債務(wù)限額，投入到項(xiàng)目建設(shè)中去，支持地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過(guò)債務(wù)置換拉長(zhǎng)債務(wù)到期時(shí)間、降低債務(wù)成本只是治標(biāo)之策，目的是緩解流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，騰出發(fā)展時(shí)間和空間。關(guān)鍵是充分利用騰出的戰(zhàn)略時(shí)空，提高債務(wù)使用效率、優(yōu)化債務(wù)支出結(jié)構(gòu)，同步建立起債務(wù)管理和問(wèn)責(zé)制度的必要保障。

從債務(wù)管理上，明確舉債權(quán)限與程序、強(qiáng)化債務(wù)限額和投向的監(jiān)管、建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制等，以保證債務(wù)管理的規(guī)范性與有效性。從問(wèn)責(zé)制度上，政績(jī)觀扭曲以及決策失誤引發(fā)的無(wú)效投資和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，要堅(jiān)決問(wèn)責(zé)。如果是宏觀環(huán)境、財(cái)政體制和偶然因素導(dǎo)致的，要落實(shí)好“三個(gè)區(qū)分開來(lái)”和盡職免責(zé)制度，進(jìn)一步細(xì)化盡職免責(zé)范圍。

長(zhǎng)期來(lái)看，要從根本上解決地方債務(wù)問(wèn)題，需從財(cái)政體制、債務(wù)預(yù)算管理和城投轉(zhuǎn)型三個(gè)維度出發(fā)抑制地方隱性債務(wù)的產(chǎn)生。在財(cái)政體制方面，穩(wěn)定宏觀稅負(fù)、厘清政府與市場(chǎng)邊界、上收中央事權(quán)和支出責(zé)任、對(duì)人口流出的區(qū)縣進(jìn)行機(jī)構(gòu)合并。債務(wù)預(yù)算制度方面，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，建立債務(wù)與資本預(yù)算，建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控機(jī)制，嚴(yán)格控制新增債務(wù)規(guī)模，確保債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。同時(shí)，要加強(qiáng)財(cái)政紀(jì)律和監(jiān)管力度，防止地方政府違規(guī)舉債、變相舉債等行為的發(fā)生。加快城投轉(zhuǎn)型，推動(dòng)其向市場(chǎng)化、專業(yè)化、規(guī)范化方向發(fā)展，引入社會(huì)資本、優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)、提升運(yùn)營(yíng)效率，增強(qiáng)城投公司的自我造血能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，從而降低對(duì)地方政府的依賴。