《“十五五”規(guī)劃建議》提出逐步提高城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金，旨在解決當前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇偏低的問題。提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平是完善基本養(yǎng)老保險體系、提高社會保障水平和提振消費的重要舉措。我國的基本養(yǎng)老保險包括城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，前者主要依靠用人單位和職工繳費運行，后者面向農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)人員等中低收入群體，主要依賴財政補貼運行。

落實《“十五五”規(guī)劃建議》要求，提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇，需要從制度屬性出發(fā)找到系統(tǒng)性解決方案。本文重點討論三個方面：城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險在制度設計上強化福利屬性的考量和意義；基于該制度的福利屬性，應進行哪些調(diào)整以提高待遇；提高待遇所需的資金來源。

我國廣大農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)人口沒有穩(wěn)定單位依靠，多數(shù)屬于中低收入群體，在歷史上長期缺乏基本養(yǎng)老保障。1986年試點、1999年被叫停的“老農(nóng)保”表明，僅依靠個人繳費難以全面覆蓋這部分人群。2014年正式推行的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險吸取了歷史經(jīng)驗，在要求個人少量繳費的同時引入了財政出資的基礎養(yǎng)老金，其養(yǎng)老待遇由三部分組成：中央財政出資的基礎養(yǎng)老金、地方財政加發(fā)的基礎養(yǎng)老金和個人繳費累積形成的個人賬戶養(yǎng)老金。

實際運行中，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇中的85%來自各級財政出資的基礎養(yǎng)老金。這順應了參保人群繳費能力和意愿不足的現(xiàn)實，使非城鎮(zhèn)職工群體的基本養(yǎng)老保障實現(xiàn)了從無到有的跨越，實現(xiàn)了制度“全覆蓋”。然而，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險本質(zhì)上是一項近似于由財政主導的老年福利補貼，與個人繳費的關聯(lián)性很低。這導致其養(yǎng)老待遇偏低，平均僅為每月246元，低于食品支出和低保水平，難以維持基本生活。下一步，應考慮在“全覆蓋”的基礎上提高待遇達到“?；尽彼?。

鑒于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的福利屬性較強，可考慮將其中的“基礎養(yǎng)老金”更名為“全民最低養(yǎng)老金”，以區(qū)別于職工養(yǎng)老保險中與繳費掛鉤的基礎養(yǎng)老金。在此基礎上，可將中央財政出資的全民最低養(yǎng)老金提升至每月500元（目前為123元/月）。有了中央財政出資的全民最低養(yǎng)老金作為底線保障，再加上地方財政加發(fā)的部分和個人賬戶養(yǎng)老金，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人總共領取的養(yǎng)老金可提升至每月600元（目前約250元/月）。這樣既能確保全國范圍內(nèi)的公平性，又能覆蓋基本生活支出，并允許地方政府根據(jù)財力情況適當提高標準，體現(xiàn)出各地生活水平和物價的差異性。

上述調(diào)整主要是基于以下考量：既然全民最低養(yǎng)老金具有福利屬性，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險也將“保基本”作為政策目標之一，那么全國統(tǒng)一的全民最低養(yǎng)老金標準至少要能夠維持基本生活。這500元/月的全民最低養(yǎng)老金全國標準，相當于農(nóng)村居民食品類支出水平（2024年為519元/月）、接近農(nóng)村低保平均標準（2024年為594元/月），基本能保障基本生活所需。根據(jù)參保城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的老年人口計算，上述調(diào)整預計每年需增量資金8000億元。

提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇需要增量資金約8000億元，在當前財政收支形勢下，直接由一般公共預算財政資金負擔壓力較大。通過上調(diào)國資收益上繳財政比例覆蓋增量資金需求，可行性較強。國有資產(chǎn)屬于全民所有，當前國有企業(yè)整體盈利規(guī)?？捎^，同時國資收益上繳財政比例低于國際水平，尚有上調(diào)空間。據(jù)估算，目前包含金融業(yè)在內(nèi)的國企年度利潤總額至少已超6.5萬億元、歸母凈利潤至少超過3.4萬億。近10年來，國有資本收益凈上繳財政金額在大部分年份不超過5000億（扣除國有資本預算用于國企體系內(nèi)部的支出），上繳財政的比例則在多數(shù)年份不高于20%，遠低于挪威、瑞典等國水平（超50%）。如果將國資收益上繳財政的比例穩(wěn)定在40%左右，即可滿足提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇的增量資金需求。

改革舉措將產(chǎn)生多重積極效應。通過“國資-財政-社保”聯(lián)動的方式，提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇，實際上是將國有企業(yè)的留存收益借由財政渠道向中低收入群體分配。這不僅能夠有效解決待遇提升的資金來源問題，還能優(yōu)化收入分配格局、促進消費增長、增強制度認同和完善保障體系等方面產(chǎn)生顯著的正面效應。