國(guó)家治理的差異：政策執(zhí)行力

觀察國(guó)家治理能力最直觀指標(biāo)是看一個(gè)國(guó)家的中央政府是否有決策的權(quán)威、是否有將政策變得可執(zhí)行的權(quán)威，以及政策執(zhí)行者是否有能力去執(zhí)行權(quán)威的決策。因此，權(quán)威的政策執(zhí)行過(guò)程事實(shí)上包括兩個(gè)部分：中央權(quán)威和有能力的公務(wù)員隊(duì)伍。

權(quán)威是制度整合力的一種具體體現(xiàn)?，F(xiàn)代民主政治講的是政治的人民性或民主性，因此一些治理理論中的關(guān)鍵要素就是權(quán)威。沒(méi)有權(quán)威，一個(gè)國(guó)家便不可能正常運(yùn)轉(zhuǎn)；相較于古代社會(huì)，復(fù)雜性現(xiàn)代社會(huì)更需要權(quán)威，有了權(quán)威，政府、國(guó)家才能正常存續(xù)。“民治”是農(nóng)業(yè)社會(huì)的神話，如果“民治”都能管用，就不需要政府了，而政府的存在本身，就是代表了讓人又恨又愛(ài)的權(quán)威的存在。因此，政治的人民性（民主性）首先不能排斥政治的權(quán)威性。權(quán)威性直接表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)人的決策力上。

權(quán)威的決策都能得到執(zhí)行嗎？答案是不樂(lè)觀的。很多國(guó)家并非沒(méi)有戰(zhàn)略目標(biāo)，但就是得不到執(zhí)行。在很多發(fā)展中國(guó)家，國(guó)家建設(shè)中的一項(xiàng)普遍的制度短板就是從中央到地方都缺少訓(xùn)練有素的、懷有職業(yè)精神的公務(wù)員隊(duì)伍。發(fā)展中國(guó)家在所謂的“民主化”轉(zhuǎn)型之后，民主政治似乎很發(fā)達(dá)，但行政能力卻很落后。民主是用來(lái)產(chǎn)生權(quán)力并分配利益的，比如立法，但立法之后需要人去執(zhí)行。關(guān)鍵在于，發(fā)展中國(guó)家的行政體制建制晚于民主制度，而民主選舉進(jìn)一步強(qiáng)化了既有古老的社會(huì)結(jié)構(gòu)，未經(jīng)改造的社會(huì)勢(shì)力在選舉中通過(guò)恩主庇護(hù)政治而變得更加強(qiáng)大，結(jié)果便是脆弱的執(zhí)行機(jī)構(gòu)面對(duì)著強(qiáng)大的民意機(jī)構(gòu)和社會(huì)勢(shì)力的雙重壓力。這就是結(jié)構(gòu)性的執(zhí)行能力危機(jī)。

與上述情況形成對(duì)比，中國(guó)最早發(fā)明了將國(guó)家組織起來(lái)的官僚制，比如先秦就開(kāi)始有的郡縣制、軍功制、選拔制和官僚制以及管仲管理國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，可以說(shuō)，組織國(guó)家和管理國(guó)家的能力幾乎是與生俱來(lái)的。這種體制和能力后來(lái)被賦予民本思想，形成了以“厚生”為本的政府主導(dǎo)的管理體制，歷經(jīng)兩千多年而不曾中斷，形成了一種強(qiáng)大的文明基因。中國(guó)共產(chǎn)黨將這種以民為本的管理體制植入“為人民服務(wù)”的群眾路線，使得民本思想有了落地的制度機(jī)制，從而為新型的公務(wù)員隊(duì)伍注入了全面責(zé)任的政府管理思想，使得有著古老文明基因的中國(guó)政府完全不同于西方科層制所謂的“非人格化”特征?？梢哉f(shuō)，中國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)與能力在世界上堪輿任何國(guó)家的公務(wù)員媲美。