財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。政府及非營利組織會計是財政管理的一項重要基礎(chǔ)工作?！稌嫺母锱c發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)緊密圍繞社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政中心工作，站在會計改革與發(fā)展全局高度，提出了“十三五”時期加快推進(jìn)政府及非營利組織會計改革的目標(biāo)任務(wù)和措施，這為新時期政府及非營利組織會計改革與發(fā)展指明了方向，是做好今后一段時期非企業(yè)會計標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)工作的行動綱領(lǐng)。

一、政府及非營利組織會計改革與發(fā)展面臨的形勢

政府及非營利組織會計是我國會計體系的重要組成部分，建立健全并有效實施政府及非營利組織會計標(biāo)準(zhǔn)是我國會計標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的重要內(nèi)容。改革開放三十多年來，我國在大力推進(jìn)企業(yè)會計改革的同時，經(jīng)過不斷探索和努力，于1998年前后形成了主要由財政總預(yù)算會計、行政單位會計和事業(yè)單位會計組成的現(xiàn)行預(yù)算會計體系，自1999年起逐步建立起包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金、失業(yè)保險基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金，以及新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金等在內(nèi)的社會保險基金會計體系，并于2000年發(fā)布了《住房公積金會計核算辦法》、2004年發(fā)布了《民間非營利組織會計制度》、2008年發(fā)布了《土地儲備資金會計核算辦法》等，基本適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期國家財政預(yù)算管理的需要，滿足了行政事業(yè)單位和其他各類非營利主體日常會計核算的需要。隨著公共財政體制的建立和完善，為了適應(yīng)財政改革需要，財政部于2010年率先從醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)入手，制定發(fā)布了《基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)會計制度》，修訂發(fā)布了《醫(yī)院會計制度》；“十二五”時期，為配合財政改革和行政事業(yè)單位財務(wù)管理改革的需要，財政部適時修訂發(fā)布了《事業(yè)單位會計準(zhǔn)則》《事業(yè)單位會計制度》《行政單位會計制度》《高等學(xué)校會計制度》《中小學(xué)校會計制度》以及《科學(xué)事業(yè)單位會計制度》，制定發(fā)布了《彩票機(jī)構(gòu)會計制度》，對于規(guī)范行政事業(yè)單位會計行為，保證會計信息質(zhì)量，提高公共資金透明度，促進(jìn)各項事業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。

然而，隨著依法治國理念的不斷深入和新時期全面深化財稅改革的穩(wěn)步推進(jìn)，現(xiàn)行的主要以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會計體系逐漸暴露出滯后性和不適應(yīng)性；隨著民間非營利組織自身的不斷發(fā)展和社會關(guān)注度的提高，其會計核算、信息披露等方面出現(xiàn)了一些新情況和新問題；隨著國家社會保障體系內(nèi)容的不斷豐富和運(yùn)行體制的不斷變革，現(xiàn)行社會保險基金會計體系在涵蓋范圍、核算方法等方面逐漸顯露出不完善和不協(xié)調(diào)；隨著城鎮(zhèn)住房制度、土地儲備制度改革的推進(jìn)，現(xiàn)行住房公積金和土地儲備資金會計制度也亟待修訂。這些問題反映出我國現(xiàn)行政府及非營利組織會計體系與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求還不相適應(yīng)，需要通過進(jìn)一步深化改革切實加以解決。

黨的十八屆三中全會提出了“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度”的重大改革舉措，2014年新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》要求各級政府財政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告。國務(wù)院批轉(zhuǎn)財政部的《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)，明確了改革的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、基本原則、主要任務(wù)和實施步驟，確立了政府預(yù)算會計和財務(wù)會計功能適度分離又相互銜接的政府會計體系，要求在2020年之前建立起具有中國特色的政府會計準(zhǔn)則體系和權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度。此外，黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院對于加強(qiáng)民間非營利組織管理、建立更加公平可持續(xù)的社會保障體系和公開規(guī)范的住房公積金制度等都做出了一系列重要戰(zhàn)略部署和政策安排。這些戰(zhàn)略部署、改革舉措和政策安排等，為“十三五”時期加快推進(jìn)政府及非營利組織會計改革與發(fā)展提出了明確要求，指出了改革的發(fā)展方向，提供了有力的政策保障。