（原標(biāo)題：立法確認(rèn)農(nóng)地承包期再延30年，眼光長遠(yuǎn)務(wù)實(shí)）

現(xiàn)有的農(nóng)地“承包權(quán)”設(shè)計，正在從基于農(nóng)民身份的福利配濟(jì)轉(zhuǎn)向財產(chǎn)權(quán)利保障。

貴州臺江“五彩稻谷”開鐮收割。 圖/新華社

習(xí)近平總書記在十九大報告中宣布，農(nóng)村第二輪土地承包到期后再延長30年。近日，提交至全國人大常委會初審的《土地承包法修正案（草案）》，也進(jìn)一步以法律的形式明確，要依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，為給予農(nóng)民穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營預(yù)期，耕地承包期屆滿后再延長30年。值得注意的是，草案還同時明確了農(nóng)地三權(quán)分置、維護(hù)進(jìn)城務(wù)工和落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)益。

現(xiàn)行農(nóng)地制度定型于改革開放之初，農(nóng)地分為“集體所有權(quán)”和“集體成員承包經(jīng)營權(quán)”，隨后確立土地承包關(guān)系長期不變（15年），在第二輪承包期時又延長到30年不變。這時期的農(nóng)民有兩個特征：第一，流動性較小，長期在農(nóng)村的一個地區(qū)耕作；第二，耕作產(chǎn)出是家庭收入的最重要來源。農(nóng)民既是一種身份，也是一種職業(yè)。只有集體內(nèi)農(nóng)民這一身份才能承包土地，作為職業(yè)農(nóng)民來經(jīng)營耕作土地。

舒城縣百神廟鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村田野。 圖/新華社

隨著城市化的推進(jìn)，農(nóng)地制度面臨的環(huán)境發(fā)生重大變化。首先是農(nóng)民的身份與職業(yè)開始分離，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，人數(shù)已超過2.7億人，他們不再從事耕作，因其身份承包的土地只能委托他人經(jīng)營。據(jù)官方統(tǒng)計，農(nóng)村已有30%以上的承包農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)。其次，耕作產(chǎn)出的收入占農(nóng)民收入的比重持續(xù)下降，單靠承包土地的耕作產(chǎn)出已經(jīng)無法養(yǎng)活農(nóng)民。農(nóng)地研究專家劉守英認(rèn)為農(nóng)地經(jīng)濟(jì)重要性下降以后，“承包農(nóng)戶持有土地的觀念（安全性）越來越強(qiáng)于其收入功能”。

在兩權(quán)分置的制度里，承包經(jīng)營是農(nóng)民身份獨(dú)有的權(quán)利，非該集體的機(jī)構(gòu)和個人無權(quán)承包經(jīng)營土地。承包人之外的土地經(jīng)營者沒有權(quán)利保障，土地耕作就會利益短期化，經(jīng)營者傾向利用化肥、農(nóng)藥等提高產(chǎn)出，不利于土壤保護(hù)和糧食品質(zhì)的提高。這種狀態(tài)也阻礙了農(nóng)業(yè)資本下鄉(xiāng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無法規(guī)?；?，不利于技術(shù)進(jìn)步和效率提升。

昌黎縣兩山村的農(nóng)民在采摘釀酒葡萄。 圖/新華社

草案明確農(nóng)地“三權(quán)分置”，將承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步分置為農(nóng)村集體成員的“承包權(quán)”與具體耕作者的“經(jīng)營權(quán)”，擴(kuò)展了農(nóng)民的權(quán)利。農(nóng)民可以將土地“經(jīng)營權(quán)”流轉(zhuǎn)獲得地租。這也保護(hù)了耕作者的權(quán)利，讓其有穩(wěn)定經(jīng)營的預(yù)期，放心進(jìn)行長期投資。長遠(yuǎn)來看，非本集體的經(jīng)營主體可以獲得多個承包人的土地“經(jīng)營權(quán)”，進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率提升。

我們還可以看到，現(xiàn)有的農(nóng)地“承包權(quán)”設(shè)計，正在從基于農(nóng)民身份的福利配濟(jì)轉(zhuǎn)向財產(chǎn)權(quán)利保障。這次的草案明確要維護(hù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，不得以退出土地“承包權(quán)”作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，由農(nóng)民選擇是否保留土地承包經(jīng)營權(quán)，而不代替農(nóng)民選擇，支持引導(dǎo)其按照國家有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)益，這是顯著的進(jìn)步。

十九大報告關(guān)于土地承包到期再延長30年的表述，給廣大農(nóng)民吃了一顆“定心丸”。這次草案以法律的形式落實(shí)報告的精神，可以說是進(jìn)一步明確了農(nóng)民承包權(quán)益，眼光長遠(yuǎn)。而草案維護(hù)進(jìn)城務(wù)工和落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)益，則更是考慮到了城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)變革相對漫長、農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、落戶的情況復(fù)雜等實(shí)際情況，顯得相當(dāng)務(wù)實(shí)，順應(yīng)時代變革。

聶日明（上海金融與法律研究院研究員）

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