中國再次顯示了對耕地的保護力度。國土部9月20日發(fā)布了全國永久基本農田劃定成果，截至2017年6月底，全國劃定永久基本農田15.5億畝，已全部落到實地地塊，實現上圖入庫。

　　這次歷時兩年的永久基本農田劃定工作，是被當做硬骨頭來啃的，也是在城市化侵占耕地背景下，對于城市周邊耕地的界定。成果顯示，城市周邊9740萬畝耕地被劃為永久基本農田，其中新劃入3135萬畝，城市周邊平均保護比例由45%上升到60%。

　　國土資源部耕地保護司副司長劉明松接受經濟觀察報記者采訪時說，這意味著此前城市“攤大餅”式的發(fā)展要被改變了，通過永久基本農田的劃定，防止城市無序擴張、蔓延，有了城市周邊的永久基本農田劃定，等于將城市的不合理發(fā)展邊界控制住，引導城市通過合理規(guī)劃，跳出邊界，發(fā)展組團式、衛(wèi)星城等形式的城市格局。

　　中國國土資源經濟研究院副研究員曹端海告訴經濟觀察報，近些年來，國土資源部對粗放用地問題高度關注，開展了一系列的執(zhí)法檢查、土地督察等，同時聯(lián)合其他部委，嚴厲查處違反土地管理規(guī)定的行為，有效控制了城市“攤大餅”的現象。劃定永久基本農田后，對城市無序擴張約束更為剛性，是一種“治本”之策。當然，勢必會減少城市新增建設用地的供應，城市用地擴張的空間、方向都會受到限制，但會提高城市土地利用率，增加土地的有效供給，提高盤活閑置、低效用地的積極性。

　　城市告別“攤大餅”式擴張

　　中國歷來重視耕地保護工作，十八大以來，劃定永久基本農田被多次提及。2015年、2016年連續(xù)兩年的中央1號文件和《政府工作報告》明確要求，全面劃定永久基本農田并實行特殊保護，2017年中央1號文件和4號文件，再次強調“全面落實永久基本農田特殊保護政策措施，嚴格永久基本農田劃定和保護”。

　　經濟觀察報從國土部獲悉，截至2017年6月底，全國有劃定任務的2887個縣級行政區(qū)實際劃定永久基本農田15.5億畝。以縣級行政區(qū)為單位的劃定成果100%通過省級驗收，成果數據庫100%通過質檢復核，劃定工作成果已廣泛應用。據不完全統(tǒng)計，全國共簽訂608萬份責任書，設立27萬個標志牌。

　　國土部副部長曹衛(wèi)星在前述發(fā)布會上說，全國實際劃定保護面積15.5億畝的數字，超過《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）調整方案》確定的15.46億畝保護任務目標。

　　國土部公布的最新數據顯示，從縣級以上城市周邊看，共劃定9740萬畝，其中新劃入3135萬畝，城市周邊平均保護比例由45%上升到60%，做到了優(yōu)質耕地應劃盡劃。

　　國土資源部耕地保護司副司長劉明松告訴經濟觀察報，在城市周邊形成廊道式、圍圈式等形式的綠色隔離帶，加上耕地紅線、城市實體邊界，共同構成城市空間布局。

　　曹衛(wèi)星表示，劃定后永久基本農田較劃定前布局更優(yōu)化、質量有提升，成為城市開發(fā)實體邊界，優(yōu)化了城鄉(xiāng)空間格局。通過優(yōu)先確定永久基本農田布局，把城市周邊圍住、把公路沿線包住，防止城市無序擴張和蔓延，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局。

　　至于被限制的城市邊界會不會影響城市化進程，劉明松認為答案是否定的。他說，首先城市發(fā)展是要經過合理論證，有些單點式向外擴展的城市建設是不對的。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求跳出城鎮(zhèn)現有邊界來發(fā)展，組團式的城市才是未來城鎮(zhèn)發(fā)展的良好方向。永久基本農田的劃定為城市提供了一個邊界，防止其慢性、無序攤大餅，從而起到隔離、保護、生態(tài)的多重作用?！拔覈喈斠徊糠殖鞘型恋剡€有較大的節(jié)約集約利用潛力，并且房地產庫存仍在一個較高的水平，且在有條件的地方，通過撤村并點可以發(fā)展小城鎮(zhèn)?！辈芏撕Ｒ舱J為永久基本農田雖然會對城市起到約束作用，但不會阻礙城市化的進程。不過，城市邊界的劃定可能會增加部分地區(qū)的城市化成本，對城市規(guī)劃水平提出了更高的要求。

　　國土部副部長曹衛(wèi)星透露，城市周邊的耕地是劃定永久基本農田的難點。本次的劃定工作從全國106個重點城市周邊的優(yōu)質耕地入手，先劃定下來，再根據重點城市到其他的城市，到城鎮(zhèn)。在城市周圍劃定永久基本農田，可以發(fā)揮耕地在優(yōu)化空間布局、控制污染等多種功能，阻止城市的無序擴張和蔓延，倒逼節(jié)約集約利用土地。

　　永久基本農田絕不能隨意侵占

　　經濟觀察報從國土部了解到，永久基本農田在劃定的過程中，地方政府的態(tài)度經歷了從“不讓劃”、“不敢劃”、“不愿劃”到“主動劃”、“真心劃”、“規(guī)范劃”的轉變。后來，相關單位逐級簽訂了責任書，把保護責任落實到地方各級政府、村組、農戶。由此可見，9月20日國土部發(fā)布的永久基本農田成果來之不易?！坝谰没巨r田要不折不扣地落實好管控性保護，嚴格規(guī)劃調整完善，將永久基本農田劃定成果全部納入土地利用總體規(guī)劃調整方案，保證劃定成果的穩(wěn)定性和權威性。”劉明松在前述發(fā)布會上說。

　　永久基本農田的劃定是國土部和農業(yè)部共同完成的。今年4月份，國務院專門發(fā)布了關于建立糧食生產功能區(qū)和重要農產品生產保護區(qū)（簡稱“兩區(qū)”）的指導意見，對于建立“兩區(qū)”進行了總體部署。建立“兩區(qū)”被認為是永久基本農田劃定以后，中央保障國家糧食安全所采取的又一重大決策部署。

　　按照國務院的任務劃定，要求用3年時間劃定糧食功能區(qū)9億畝，糧食重點是稻、麥、玉米、大豆四大糧食作物；劃定重要農產品生產保護區(qū)2.38億畝，重要農產品是棉、油菜、糖料蔗和天然橡膠林。

　　農業(yè)部耕地質量監(jiān)測保護中心副主任謝建華認為，保數量是劃定“兩區(qū)”的首要任務。事實上，這一點和永久基本農田的劃定一致，都是將耕地的保護范圍限定在一定數量之內。謝建華說，劃定永久基本農田是重要的一個方面，保護提升永久基本農田的質量也是另一個重要方面。

　　由于“新出生”的永久性基本農田承擔著耕地保護、糧食安全等任務，還具有城市規(guī)劃、環(huán)境建設等特殊性作用，似乎天生應該享受特殊的保護待遇。

　　中國國土資源經濟研究院副研究員曹端海說，長期以來，我國采取耕地占補平衡制度，強調面積總量的動態(tài)平衡。這種方式的優(yōu)點在于比較靈活，一定程度上保護了耕地，對城市用地的限制性較小、彈性較大，在一定程度上符合以經濟建設為中心的基本國情，但顯然是不可持續(xù)的。

　　“一個突出的問題就是占優(yōu)補劣。當前，我國經濟積累總量已經達到一定水平，有關政策也理當作出相應調整?！辈芏撕ＵJ為，在城市周邊劃定永久基本農田，改變以前只注重“量”的保護，強調耕地保護的空間位置，對耕地的“質”和“量”實行雙重保護，這也是生態(tài)文明建設的要求。

　　劉明松對經濟觀察報表示，國土部將完善特殊的保護政策，強調永久基本農田一經劃定，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途，確保已經劃定的永久基本農田絕不能隨意占用。強化土地執(zhí)法監(jiān)察，實行全天候監(jiān)測，及時發(fā)現、制止和查處違法亂占耕地，特別是永久基本農田的行為。

　　今年1月，國務院印發(fā)的《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》已經做出要求，永久基本農田一經劃定，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途。嚴禁通過擅自調整鄉(xiāng)村土地利用總體規(guī)劃，規(guī)避占用永久基本農田的審批。

　　經濟觀察報從國土部了解到，嚴禁占用永久基本農田的規(guī)定只有一種意外，即重大建設項目。而對于重大建設項目的范圍、占地程序等問題，國土部正在研究確認標準。但一個原則是，在保證重大項目進行的同時，盡可能少占，或者不占永久基本農田。