“唯有通過公示財(cái)產(chǎn)，才能讓這些'來源不明'的收入曝光，從而進(jìn)行懲處。”聶輝華說，從世界各國的經(jīng)驗(yàn)來看，官員財(cái)產(chǎn)公示被認(rèn)為是反腐敗最有效的措施。
“一把手”腐敗有效防治
給官員自由裁量權(quán)“瘦身”
聶輝華分析認(rèn)為，從根本上講，腐敗的原因無外乎三個(gè)：官員擁有較多的自由裁量權(quán)、權(quán)力能夠轉(zhuǎn)化為租金、腐敗的行為難以察覺或者被懲罰。
“要減少腐敗，尤其是遏制'一把手'腐敗，應(yīng)該從源頭上限制權(quán)力，這是反腐敗的制度基礎(chǔ)。”聶輝華坦言，目前，媒體和學(xué)者似乎把更多的焦點(diǎn)放在了監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行上，“這有失偏頗”。
在他看來，限制權(quán)力比監(jiān)督權(quán)力更根本。
他認(rèn)為，監(jiān)督的成本比限權(quán)更高。盡管黨紀(jì)國法強(qiáng)調(diào)了要加強(qiáng)對(duì)黨政“一把手”的監(jiān)督，但是在實(shí)踐中難以落實(shí)。所謂“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太軟，下級(jí)監(jiān)督太難”。因?yàn)檎ぷ骶哂斜Ｃ苄院头鞘袌?chǎng)性，存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，監(jiān)督者難以觀察被監(jiān)督者的具體行為，也難以判斷被監(jiān)督者不當(dāng)行為的量化結(jié)果。相對(duì)而言，限制權(quán)力的成本更低。一旦確定了官員的管理權(quán)限，官員越權(quán)即違規(guī)，這比“全方位”的監(jiān)督機(jī)制成本更低。
那么，“一把手”的權(quán)力應(yīng)該在哪些方面作出重點(diǎn)規(guī)制？仝志輝給出了三點(diǎn)建議：減少各類行政審批權(quán)，這是減少“一把手”腐敗機(jī)會(huì)的治本之策；減少“一把手”的自由裁量權(quán)，縮小留給“一把手”的“候選清單”；強(qiáng)化對(duì)重大決策權(quán)的事前約束。
此外，他還強(qiáng)調(diào)，要有效地限制“一把手”的權(quán)力，要厘清責(zé)任的邊界。兩名學(xué)者表示，盡管限制權(quán)力是反腐敗的基礎(chǔ)，但如何監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行將成為反腐的關(guān)鍵措施。
在實(shí)際工作中，紀(jì)委是反腐敗工作的重要部門。“建議逐步將紀(jì)委系統(tǒng)由目前的半垂直管理變成從中央到地方的完全垂直管理，即紀(jì)委系統(tǒng)的人、財(cái)、物均由上級(jí)黨委按照規(guī)定統(tǒng)籌安排。”聶輝華表示，在垂直管理后，紀(jì)檢干部主要在全國范圍的紀(jì)委系統(tǒng)內(nèi)橫向或縱向流動(dòng)，這樣可以擴(kuò)大紀(jì)檢干部的升遷空間，同時(shí)又減少紀(jì)檢干部與當(dāng)?shù)氐睦婀细稹?/p>
“一把手”腐敗需防源頭
既要重監(jiān)督也要重激勵(lì)
仝志輝觀察指出，在現(xiàn)實(shí)中，一個(gè)典型的官員和商人之間的權(quán)錢交易過程是這樣的：第一步，先通過中間人介紹，在飯局上初步認(rèn)識(shí)；第二步，商人邀請(qǐng)官員參加某種娛樂活動(dòng)，例如唱歌、桑拿、打高爾夫球等，進(jìn)一步加強(qiáng)“感情”；第三步，商人打聽到官員主管的項(xiàng)目，通過直接或間接行賄的方式換取經(jīng)濟(jì)利益，進(jìn)行權(quán)錢交易。
基于此，報(bào)告特別建議要加強(qiáng)對(duì)“一把手”“八小時(shí)之外”的監(jiān)督。
“由于腐敗本身是非法的、隱蔽的，因此大量腐敗活動(dòng)往往是借助非工作場(chǎng)所發(fā)生的。另一方面，考慮到腐敗行為被舉報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)，很多權(quán)錢交易是通過中間人進(jìn)行的。”仝志輝表示，鑒于腐敗具有“場(chǎng)外”交易和“中間人”牽線的特點(diǎn)，要治理“一把手”腐敗，必然要在某種程度上加強(qiáng)“八小時(shí)”之外的監(jiān)督。
仝志輝建議，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)可以探索一些既不違反法律，又能有效防止腐敗的工作方式和反腐敗規(guī)定。“應(yīng)該進(jìn)一步從制度上、法理上完善對(duì)政府官員特別是黨政'一把手'的作風(fēng)監(jiān)督，在保護(hù)公民基本權(quán)利和防范官員腐敗之間取得一個(gè)恰當(dāng)?shù)钠胶狻?rdquo;仝志輝補(bǔ)充說。
面對(duì)反腐高壓，許多官員的額外“福利”被取消，少數(shù)官員陷入“只要不出事，寧肯不做事”的消極思維。
“應(yīng)該適時(shí)改進(jìn)官員尤其是'一把手'的合法待遇。”仝志輝比喻說，監(jiān)督相當(dāng)于用“大棒”，而激勵(lì)相當(dāng)于給“胡蘿卜”。他分析認(rèn)為，從長期來看，只強(qiáng)調(diào)監(jiān)督而忽視激勵(lì)，會(huì)導(dǎo)致官員的事前逆向選擇行為，即會(huì)將一些能力較低的人選進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍，還會(huì)導(dǎo)致官員事后的道德風(fēng)險(xiǎn)行為，即官員為了避免犯錯(cuò)采取消極怠工、偷工減料、降低效率的官僚主義行為。
為此，專家建議，監(jiān)督和激勵(lì)，兩手都要抓。針對(duì)“一把手”的激勵(lì)問題，專家建議，實(shí)行現(xiàn)代“品位分等制”，要抑制腐敗，就要在一定程度上弱化體制中存在的高級(jí)別職位和低級(jí)別職位“含金量”和“穩(wěn)定性”上的落差，以使“一把手”在一定程度上減弱升遷需求，而將更好地履行其權(quán)力應(yīng)該完成的職責(zé)也作為其從政的動(dòng)力之一。適當(dāng)提高“一把手”的物質(zhì)保障，包括推行官員實(shí)行休假制、推廣官邸制、提供合理的醫(yī)療保障、為官員的職業(yè)選擇提供更多機(jī)會(huì)等等。
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