在兩權(quán)分置的制度里，承包經(jīng)營是農(nóng)民身份獨(dú)有的權(quán)利，非該集體的機(jī)構(gòu)和個(gè)人無權(quán)承包經(jīng)營土地。承包人之外的土地經(jīng)營者沒有權(quán)利保障，土地耕作就會(huì)利益短期化，經(jīng)營者傾向利用化肥、農(nóng)藥等提高產(chǎn)出，不利于土壤保護(hù)和糧食品質(zhì)的提高。這種狀態(tài)也阻礙了農(nóng)業(yè)資本下鄉(xiāng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無法規(guī)?；?，不利于技術(shù)進(jìn)步和效率提升。

昌黎縣兩山村的農(nóng)民在采摘釀酒葡萄。 圖/新華社

草案明確農(nóng)地“三權(quán)分置”，將承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步分置為農(nóng)村集體成員的“承包權(quán)”與具體耕作者的“經(jīng)營權(quán)”，擴(kuò)展了農(nóng)民的權(quán)利。農(nóng)民可以將土地“經(jīng)營權(quán)”流轉(zhuǎn)獲得地租。這也保護(hù)了耕作者的權(quán)利，讓其有穩(wěn)定經(jīng)營的預(yù)期，放心進(jìn)行長期投資。長遠(yuǎn)來看，非本集體的經(jīng)營主體可以獲得多個(gè)承包人的土地“經(jīng)營權(quán)”，進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率提升。

我們還可以看到，現(xiàn)有的農(nóng)地“承包權(quán)”設(shè)計(jì)，正在從基于農(nóng)民身份的福利配濟(jì)轉(zhuǎn)向財(cái)產(chǎn)權(quán)利保障。這次的草案明確要維護(hù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，不得以退出土地“承包權(quán)”作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，由農(nóng)民選擇是否保留土地承包經(jīng)營權(quán)，而不代替農(nóng)民選擇，支持引導(dǎo)其按照國家有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)益，這是顯著的進(jìn)步。

十九大報(bào)告關(guān)于土地承包到期再延長30年的表述，給廣大農(nóng)民吃了一顆“定心丸”。這次草案以法律的形式落實(shí)報(bào)告的精神，可以說是進(jìn)一步明確了農(nóng)民承包權(quán)益，眼光長遠(yuǎn)。而草案維護(hù)進(jìn)城務(wù)工和落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)益，則更是考慮到了城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)變革相對(duì)漫長、農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、落戶的情況復(fù)雜等實(shí)際情況，顯得相當(dāng)務(wù)實(shí)，順應(yīng)時(shí)代變革。

聶日明（上海金融與法律研究院研究員）

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