在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域推進(jìn)政府和社會資本合作（以下簡稱PPP），對于轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率具有重要意義。近年來，我國PPP快速推進(jìn)，成效明顯,根據(jù)財(cái)政部的數(shù)據(jù)，截止到2016年11月30日，中國總計(jì)入庫PPP項(xiàng)目有10828個，入庫項(xiàng)目金額129598.67億元。如此大的項(xiàng)目體量，其對相關(guān)事業(yè)推動的積極作用是顯著的，但與此同時(shí)，由于受法律制度保障、管理經(jīng)驗(yàn)、運(yùn)行環(huán)境的諸多因素影響，飛速發(fā)展的PPP項(xiàng)目也存在一些亟待解決的突出問題，比如：合作項(xiàng)目范圍泛化；合作項(xiàng)目決策體系不健全，決策嚴(yán)謹(jǐn)性、科學(xué)性不足；社會資本尤其是民營資本參與和退出機(jī)制不完善等等。其中，從近兩年項(xiàng)目運(yùn)行實(shí)踐中所反映出的PPP項(xiàng)目糾紛解決問題越來越突出。特別是由于對PPP協(xié)議法律性質(zhì)認(rèn)識的不統(tǒng)一，隨之帶來的糾紛解決機(jī)制問題，成為困擾PPP項(xiàng)目有序、良性運(yùn)行的很大障礙。如何構(gòu)建一套公平、高效的糾紛解決機(jī)制，既關(guān)系到PPP項(xiàng)目能否有序運(yùn)行，也關(guān)系投資者的切身利益，影響其參與PPP項(xiàng)目的積極性，甚至在一定程度上影響PPP模式的發(fā)展。對此，現(xiàn)行立法及實(shí)踐中均存在較為突出的問題，亟待完善。

一、現(xiàn)行PPP糾紛解決機(jī)制之困境

根據(jù)《政府采購法》《行政訴訟法》《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等法律法規(guī)的規(guī)定，PPP項(xiàng)目運(yùn)行過程中發(fā)生爭議的，解決途徑有四：（1）雙方協(xié)商解決；（2）共同聘請專家或第三方調(diào)解解決；（3）民事訴訟；（4）行政復(fù)議或行政訴訟。至于通過仲裁解決，立法上雖未明確規(guī)定，實(shí)踐中卻在一定范圍存在，而且隨著PPP項(xiàng)目的不斷發(fā)展，仲裁作為一種糾紛解決方式有越來越受到重視的趨勢。但總而言之，正是由于上述多種糾紛解決機(jī)制的存在，同時(shí)并未構(gòu)建起一套有效化解PPP糾紛的體系，反而引發(fā)諸多矛盾，導(dǎo)致PPP糾紛解決機(jī)制陷入困境。

首先，國家所鼓勵的協(xié)調(diào)、調(diào)解等非訴訟糾紛解決機(jī)制功能難以發(fā)揮。PPP糾紛往往涉及重大的利益關(guān)系和復(fù)雜的技術(shù)問題，協(xié)商解決通常因雙方巨大的利益沖突而失敗。共同聘請專家或第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解，因目前缺乏成熟的機(jī)制和良好的社會環(huán)境，同樣難以付諸實(shí)施。

其次，民事訴訟和行政訴訟的矛盾引發(fā)司法救濟(jì)的混亂。按照司法最終原則，法院應(yīng)當(dāng)是PPP糾紛解決的最終途徑。但是，PPP法律關(guān)系中由于一方是政府，且項(xiàng)目本身較多涉及公共利益，因而可能伴隨行政權(quán)力的行使。因此所引發(fā)的PPP糾紛到底應(yīng)當(dāng)適用民事訴訟還是行政訴訟，無論是理論上還是司法實(shí)踐中，均存在不同認(rèn)識和做法，加之在訴訟司法實(shí)踐中由于多種原因還沒有通過成功判例樹立起應(yīng)有的公信力，此種矛盾將進(jìn)一步影響PPP糾紛司法救濟(jì)的權(quán)威性。