8月15日，特朗普終于簽下行政令，責(zé)成美國貿(mào)易代表對中國的“不公平貿(mào)易行為”發(fā)起調(diào)查，也就是終于揮舞起了媒體口中的“301大棒”。其理由，是“中國企業(yè)涉嫌侵犯美國知識產(chǎn)權(quán)和迫使美國企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓”。
事實上，一段時間以來，“特朗普是否會向中國發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)”的話題，世界媒體都相當(dāng)關(guān)注。這次特朗普的最新行為雖然稱不上是絕對意義上的“貿(mào)易戰(zhàn)”，但其透露出的信號，依然值得我們重視。
這也是為什么中國的外交部和商務(wù)部連續(xù)回應(yīng)此事、并警告和敦促美方不要貿(mào)然行事的原因。
法案
所謂“301大棒”，指的是美國《1974年貿(mào)易法》的第301條。這個條款之所以被稱為“大棒”，是因為其規(guī)定，讓美國有了可以拿來做貿(mào)易“武器”的可能。
這一條款怎么規(guī)定的呢？“當(dāng)美國單方認(rèn)定貿(mào)易不合理時”，美國就可以啟動調(diào)查和談判，一旦談判結(jié)果不遂己意，就可以祭出貿(mào)易上的報復(fù)性手段，包括但不限于中止貿(mào)易協(xié)定、投資壁壘、取消免稅待遇、懲罰性關(guān)稅等。
注意，這其中的關(guān)鍵，在于“單邊”。只要美國認(rèn)定別國的某些貿(mào)易行為“不合理”、“不合法”、“不公正”，就可以啟動這種調(diào)查，以強迫對手國改變其貿(mào)易做法、法律法規(guī)等。
如名字所示的那樣，這一法條是在1974年制定的。在后續(xù)的修訂中，還出現(xiàn)了“超級301條款”和“特殊301條款”，前者針對貿(mào)易自由化，后者則針對知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)。
40年來，美國使用這一工具最頻繁的時期是上世紀(jì)80年代。在中國加入WTO之前，美國曾于1991年、1994年、1996年三次對中國發(fā)起“特別301調(diào)查”；入世之后的2010年，美國也曾對中國新能源發(fā)起301調(diào)查。
影響當(dāng)然很大。比如2010年那次，最終中國同意停止對使用國產(chǎn)零部件的風(fēng)電企業(yè)提供補貼；1989年對日本啟動的特殊301調(diào)查，迫使日本開放計算機、衛(wèi)星、林產(chǎn)品市場；90年代的三次調(diào)查，則也讓中國先后修訂了《專利法》、《商標(biāo)法》，頒布《反不正當(dāng)競爭法》等知識產(chǎn)權(quán)保法律法規(guī)。
事實上，加入WTO之后，由于有WTO的裁判機制，美國301條款這種帶有強烈單邊主義色彩的機制已經(jīng)很少使用。2004年和2007年，美國貿(mào)易代表辦公室就兩次拒絕了國內(nèi)組織團(tuán)體對中國申請301調(diào)查的提議。
但這并不代表美國沒有一直盯著中國。自1989年美國首次發(fā)布《特別301報告》以來到現(xiàn)在，中國已經(jīng)28次被列出了這一報告中的“優(yōu)先觀察名單”——“老大哥一直在看著你”。
那么，這一次美國的舉動，到底意味著什么？
退路
特朗普點名讓啟動調(diào)查的，是美國貿(mào)易代表萊特希澤?？偨y(tǒng)的要求是，“就是否需要啟動關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)的特殊301條款進(jìn)行調(diào)查”。也就是說，先去調(diào)查調(diào)查，看需不需要對中國啟動這個條款。
而一旦萊特希澤決定“需要啟動”301條款，并且6個月內(nèi)完成調(diào)查結(jié)果的認(rèn)定，則不需要總統(tǒng)和國會批準(zhǔn)，30天內(nèi)就可以自動執(zhí)行貿(mào)易報復(fù)措施。
這位貿(mào)易代表萊特希澤，是一位典型的單邊主義者。他曾參與對日本出口到美國的汽車、摩托車、鋼鐵等產(chǎn)品提高關(guān)稅和實行進(jìn)口配額限制的貿(mào)易戰(zhàn)，從而迫使日本將部分汽車產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)線遷至美國；近年來，他則多次批評中國通過“操縱貿(mào)易”、使制造業(yè)的工作機會流入中國。
在簽署行政備忘錄的儀式上，特朗普言之鑿鑿：“我們要保障我們的專利、版權(quán)、商標(biāo)、商業(yè)機密和其他知識資產(chǎn)。這事關(guān)我們的安全和財富”；“我想告訴你，這只是一個開始。我的職責(zé)是保護(hù)美國工人的權(quán)益”。
但這個“備忘錄”，或許本身就是特朗普給自己留下的一條退路。
為什么這么說？
備忘錄不是總統(tǒng)令。總統(tǒng)令屬于正式文件，要交由聯(lián)邦公報發(fā)行公布，聯(lián)邦檔案館保存，并且擁有一個單獨的編號，以便后人檢視總統(tǒng)令的執(zhí)行效果。例如，特朗普此前下達(dá)研究如何放松監(jiān)管和研究如何廢除“奧巴馬醫(yī)保法”的命令時，簽署的均為總統(tǒng)令。
相比之下，備忘錄就隨便很多。萊特希澤拿著雖然也一樣可以當(dāng)令箭使，但是法律沒有要求總統(tǒng)公布備忘錄的具體內(nèi)容，聯(lián)邦檔案館沒有存檔，時間久了如果他不提，可能也就沒人記得去追究到底執(zhí)行的如何。總統(tǒng)令由于有案可循，日后可以作為先例來引用，而備忘錄在這方面的效力就遠(yuǎn)不如總統(tǒng)令，不容易對日后類似的案例產(chǎn)生影響。僅此一個細(xì)節(jié)，就足以看出特朗普商人的精明。
而與此前高調(diào)抨擊對華貿(mào)易逆差相比，讓貿(mào)易代表先去調(diào)查調(diào)查是否需要展開301條款調(diào)查，就如美國媒體形容的那樣，是“為了調(diào)查而進(jìn)行的調(diào)查”，這一舉動本身已經(jīng)具有相當(dāng)落差。
為什么特朗普會這樣精打細(xì)算？答案也不復(fù)雜：即使是嘴上高調(diào)如特朗普者，心里也很明白，如果中美真的打起貿(mào)易戰(zhàn)，那絕對是雙輸?shù)木置妗?/p>
套路
按照特朗普此前行動的套路來看，其出牌的叫價意味明顯。有美國媒體分析，這是用貿(mào)易手段來給中國施壓，讓中國在朝鮮問題上多發(fā)揮些作用。
且先不論這種事件關(guān)聯(lián)度到底如何，這種措施真的能給中國施壓嗎？
我們都知道，中美商業(yè)和貿(mào)易已經(jīng)呈現(xiàn)出高度相互依賴的特性。2016年，中美貿(mào)易額約6500億美元，自1990年以來累積雙邊直接投資近3000億美元。巨額的雙邊貿(mào)易和投資，培養(yǎng)了覆蓋全球的供應(yīng)鏈和企業(yè)合作關(guān)系的生態(tài)系統(tǒng)。
此前我們引用過，耶魯大學(xué)高級研究員史蒂芬·羅奇研究顯示，美國與101個國家之間都存在貿(mào)易逆差。更有研究發(fā)現(xiàn)，中國對美貿(mào)易順差中，大約40%是由在華經(jīng)營的美國公司創(chuàng)造的，另有20%是其他在華經(jīng)營的外資公司創(chuàng)造的。即便是出口創(chuàng)匯的外貿(mào)行業(yè)，中國企業(yè)的產(chǎn)品利潤中，也有相當(dāng)一部分被美國企業(yè)拿走了。美中貿(mào)易全國委員會2016年10月發(fā)布的中國商業(yè)環(huán)境調(diào)查報告顯示，90%的美資企業(yè)在中國實現(xiàn)了盈利。
事實上，這種調(diào)查也可能成為給中國的“助攻”。美國對中國使用“特別301條款”已經(jīng)26年，但起到的作用呢？中國的整體經(jīng)濟(jì)實力不僅沒有受影響，還出現(xiàn)了奇跡般的增長。
商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院研究員梅新育列舉數(shù)據(jù)稱，論GDP，在美國對中國首次依據(jù)“特別301條款”發(fā)起查抄行動的1991年，美國的現(xiàn)價GDP是中國的14.86倍，按購買力平價計算的實際GDP是中國的4.89倍；而到了2016年，這兩個數(shù)字的差距已經(jīng)縮小為1.63倍、0.87倍。
底牌
在善于談判的特朗普那里，牌其實并不多了。
美國傳統(tǒng)智庫布魯金斯學(xué)會的一份報告里曾表示，“美國對中國的優(yōu)勢在于美國能利用大國之間的關(guān)系，但是現(xiàn)在這樣的優(yōu)勢在不斷減少?！碧乩势找簧吓_，就廢除了跨太平洋貿(mào)易伙伴關(guān)系（TPP），減弱了通過日本等亞洲國家壓制中國的能力；隨后，緊接著退出巴黎氣候協(xié)定，要求北約國家增加軍費分擔(dān)，得罪了歐盟各國。
唯一有希望拉攏的俄羅斯，則被美國國會通過的制裁法律激怒，驅(qū)逐了部分美國外交人員。這使得美國在對中國強硬的時候漸漸的缺乏底氣。
所以，所謂的“單邊制裁”中國，對于美國來說可能更多的是政治性選舉口號。如果真的去實施這些措施引發(fā)貿(mào)易戰(zhàn)，美國依賴從中國進(jìn)口廉價商品保持生活水準(zhǔn)的底層民眾恐怕是將從特朗普的支持者變成反對者。
更重要的是，美國反對的“以市場換技術(shù)”的做法，并不違反WTO的條例。如果美國廠商可以放棄中國市場，大可不必在意中國所謂強制技術(shù)轉(zhuǎn)移的問題。世界上很多發(fā)展中國家都有類似的做法。WTO并不禁止成員國在開放市場、對外國廠商提供國民待遇時附加一定的條件。例如印度要求在印度銷售手機必須滿足一定的國產(chǎn)化率等市場準(zhǔn)入條件是發(fā)展中國家慣用的方式。
所以，這次到底是要來一次喊口號般的狂歡，對中國貿(mào)易開戰(zhàn)，還是高高舉起輕輕落下？特朗普真的要好好考慮一下了。和則兩利、斗則兩傷，這個道理并不難懂。
文／鄒曉嘉（國觀智庫特約研究員）
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