南京江北新區(qū)與浦口區(qū)宣布合并，實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、一套班子、一體化運行。此舉旨在拓展江北新區(qū)發(fā)展空間，提升浦口區(qū)發(fā)展能級。此前，重慶也調(diào)整了部分行政區(qū)劃，設(shè)立兩江新區(qū)行政區(qū)。上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)和青島西海岸新區(qū)等也在近年實現(xiàn)了功能區(qū)與行政區(qū)的融合。

具體路徑各有不同，有的由功能區(qū)轉(zhuǎn)為行政區(qū)，有的則實行“區(qū)政合一”模式。全國范圍內(nèi)有超過2500個開發(fā)區(qū)，包括經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)、國家級或省級新區(qū)等。黨的二十屆三中全會提出深化開發(fā)區(qū)管理制度改革，功能區(qū)與行政區(qū)的協(xié)同發(fā)展成為關(guān)注焦點。

12月5日，南京召開江北新區(qū)與浦口區(qū)一體化融合發(fā)展推進部署會，宣讀了實施方案和干部任命決定。江北新區(qū)于2015年設(shè)立，此次進入“一套人馬、兩塊牌子”階段。江蘇省對江北新區(qū)寄予厚望，希望提升其競爭力和影響力。南京市市委書記指出，要深刻認識這一舉措的重要性和緊迫性，將國家級新區(qū)體制機制優(yōu)勢與浦口區(qū)發(fā)展空間優(yōu)勢充分融合，形成推進合力。

類似的情況在一個月前發(fā)生在重慶。11月6日，重慶兩江新區(qū)正式宣布行政化方案，渝北區(qū)、江北區(qū)成為歷史，北碚區(qū)部分區(qū)域并入，兩江新區(qū)告別運行了15年的“功能區(qū)”身份，成為統(tǒng)籌全域的完整行政區(qū)。學(xué)術(shù)界認為，功能區(qū)的行政管理機制大致分為“政府型”、“區(qū)政合一型”和“管委會型”三類。重慶兩江新區(qū)走向的是“政府型”，與上海浦東新區(qū)和天津濱海新區(qū)一樣，撤銷新區(qū)管委會，建立一級建制政府。杭州錢塘新區(qū)也經(jīng)歷了類似的轉(zhuǎn)變，從經(jīng)開區(qū)到新區(qū)再到行政區(qū)。

南京江北新區(qū)則選擇了“區(qū)政合一型”，與浙江舟山群島新區(qū)、廣州南沙新區(qū)、青島西海岸新區(qū)、大連金普新區(qū)類似，合署辦公。雖然行政管理機制的選擇略有不同，但理順開發(fā)區(qū)和屬地行政區(qū)的關(guān)系是共同目標。

國內(nèi)一些功能區(qū)在理順關(guān)系時，采取了不同的方向。2023年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化開發(fā)區(qū)管理制度改革推動開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的意見》。各省市根據(jù)自身情況落實文件，“剝離開發(fā)區(qū)的社會管理事務(wù)”成為近年來被頻頻提及的方向。江西和山東等地要求厘清社會事務(wù)管理職能，設(shè)在縣域的開發(fā)區(qū)原則上不代管鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），不承擔社會管理事務(wù)，進行有序剝離。設(shè)在設(shè)區(qū)市主城區(qū)的國家級開發(fā)區(qū)，原則上不再新增代管鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），運行順暢且與產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的社會管理事務(wù)可視情不作剝離。

剝離社會事務(wù)后，可引入“管委會+公司”等模式，提升開發(fā)區(qū)市場化運營水平，解決主責主業(yè)不夠聚焦、動力活力不足等問題。自1984年中國首批經(jīng)濟開發(fā)區(qū)設(shè)立以來，歷經(jīng)數(shù)十年的發(fā)展，如今的開發(fā)區(qū)管理社會事務(wù)眾多，往往力有不逮。南方周末曾報道過一個細節(jié)，一條河流流經(jīng)行政區(qū)和開發(fā)區(qū)，當?shù)贪缎枰篮楦脑鞎r，開發(fā)區(qū)申請不到財政經(jīng)費，只能依靠自身財力選擇重點整修；旁邊街道申請到了專項資金，卻也只將河堤修建至與經(jīng)開區(qū)的交界處。

開發(fā)區(qū)的存在是為了經(jīng)濟發(fā)展。若想繼續(xù)保持開發(fā)區(qū)作為“工業(yè)經(jīng)濟的主戰(zhàn)場、高端產(chǎn)業(yè)集聚地、外貿(mào)外資主陣地和科技創(chuàng)新主引擎”等優(yōu)勢，總體思路還是要堅持發(fā)展實體經(jīng)濟為主的功能定位，集中精力抓好招商引資、項目建設(shè)和服務(wù)企業(yè)等主責主業(yè)。“還權(quán)”社會事務(wù)，專注經(jīng)濟職能，這些個案選擇讓管委會精簡高效設(shè)置職能機構(gòu)，最終讓開發(fā)區(qū)回歸“輕裝上陣”的狀態(tài)。

“管委會型”是功能區(qū)普遍采用的管理機制。多年來，開發(fā)區(qū)在改革開放、聚集產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新等方面發(fā)揮了積極作用。管委會以“精簡高效”為定位，保障功能區(qū)相關(guān)功能實現(xiàn)。從設(shè)計初心來看，行政區(qū)為功能區(qū)提供空間載體與制度支撐，功能區(qū)通過經(jīng)濟效能反哺行政區(qū)競爭力，兩者功能互補、良性互動。然而，經(jīng)過大開發(fā)、大建設(shè)階段后，權(quán)責不清、效率低下等問題不同程度存在。一些產(chǎn)業(yè)園區(qū)反映，管委會只有經(jīng)濟管理權(quán)限，招來企業(yè)后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事務(wù)協(xié)調(diào)難度大。

全國數(shù)千個開發(fā)區(qū)各有不同的“出廠設(shè)置”和歷史沿革。近年來，相關(guān)文件中陸續(xù)出現(xiàn)了“開發(fā)區(qū)向城市綜合功能區(qū)或行政區(qū)轉(zhuǎn)型”的提法。一位親歷者談到，只要產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和社會治理之間的矛盾沒有突出到無法調(diào)和的地步，可以繼續(xù)使用管委會模式。同時，保持好開發(fā)區(qū)模式的獨特優(yōu)勢，避免被簡單的行政化沖淡開發(fā)區(qū)的力量。機制改革不是終點，更好發(fā)展實體經(jīng)濟、提升經(jīng)濟效能才是關(guān)鍵。